II SA/Lu 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Skierbieszów z dnia 28 lutego 2007 r. nr IV/40/07 w przedmiocie regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Zamościu złożył w dniu 2 stycznia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy Skierbieszów z dnia 28 lutego 2007 r., nr IV40/07, w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwale tej Prokurator zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006 nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", poprzez nieuregulowanie minimalnego poziomu usług, 2. art. 15 ust. 3 ustawy, poprzez nałożenie na odbiorców wody obowiązku odpowiedniego zabezpieczenia działania wodomierzy, 3. § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez niedopuszczalne powtórzenie w regulaminie przepisów ustawy. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 marca 2013 r. reprezentujący stronę skarżącą Prokurator Okręgowy w Zamościu uzupełniając skargę, zarzucił dodatkowo, że § 23 regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą narusza art. 15 ust. 3 ustawy, a § 34 tego regulaminu narusza art. 7 pkt 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Gmina Skierbieszów wniosła o umorzenie postępowania, z uwagi na to, iż w dniu 29 stycznia 2013 r. Rada tej Gminy podjęła uchwałę nr XVI/142/13 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę. Gmina podniosła, że wbrew twierdzeniom Prokuratora Rejonowego minimalny poziom usług został określony w rozdziałach III i VI regulaminu, które dotyczą obowiązków usługodawcy oraz obsługi i praw usługobiorców. Paragraf 36 nie wprowadza dla usługobiorców obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania wodomierza głównego, a więc zaskarżona uchwała nie narusza art. 15 ust. 3 ustawy. Prokurator nie wykazał ponadto zasadności zarzutu naruszenia § 149 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Zamościu zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie sposób odmówić racji Gminie Skierbieszów, iż treść regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą określa "minimalny poziomu usług" realizowanych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Gminę, pełniącą zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Rozdziały III i VII regulaminu określają bowiem prawa i obowiązki usługodawcy, to jest Urzędu Gminy Skierbieszów, zaś rozdziały VI i VIII regulaminu regulują prawa i obowiązki odbiorców usług w wymaganym przez ustawę zakresie. Sąd nie podziela również stanowiska strony skarżącej co do naruszenia § 149 rozporządzenia, poprzez niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy w § 5, § 8 i § 23 regulaminu. W świetle § 149 rozporządzenia, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest dopuszczalne wprowadzanie w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa definicji pojęć ustawowych. Wykluczone jest zatem tworzenie na użytek takiego aktu normatywnego "konkurencyjnych" uregulowań względem zapisów ustawowych. Wbrew jednak twierdzeniom strony skarżącej, powołany przepis rozporządzenia nie wprowadza zakazu powoływania w akcie normatywnym niższej rangi określeń ustawowych, nawet jeżeli prowadziłoby to do powtórzenia w całości lub w części przepisu ustawowego. Wykluczone jest jedynie "formułowanie definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych". Wskazane w skardze § 5, § 8 i § 23 regulaminu nie zawierają definicji ustalających znaczenie wyrażeń zawartych w ustawie, a tylko zawierają powtórzenie niektórych przepisów ustawy, to jest: art. 6 ust. 2, 4 i 5 (§ 5 pkt 1-3 regulaminu), art. 5 ust. 1 (§ 8 pkt 1 regulaminu) oraz art. 15 ust. 2 (§ 23 ust. 1 regulaminu). Zasadne były natomiast pozostałe zarzuty skargi. Przepisy paragrafów 23, 34 i 36 regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą przekraczają bowiem upoważnienie ustawowe, jakim dysponowała Rada Gminy Skierbieszów podejmując tę uchwałę. Paragraf 23 ustęp 2 regulaminu nakłada na osobę korzystającą z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (usługobiorcę) obowiązek pokrycia kosztów zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Obciążenie takim obowiązkiem usługobiorców było niedopuszczalne, albowiem ustawa nakłada na takie osoby jedynie obowiązek pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3), a nie daje podstaw do nałożenia na odbiorców usług obowiązku ponoszenia kosztów zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z wyraźnego brzmienia art. 15 ust. 3 ustawy, ponosi wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kosztów tych nie można więc przerzucać na odbiorców usług. Paragraf 34 regulaminu przewiduje, iż upoważnieni pracownicy usługodawcy (Urzędu Gminy) mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń każdego, kto korzysta z usług m.in. w celu przeprowadzenia przeglądu i napraw urządzeń posiadanych przez usługobiorców. Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, korzystających z usług przedsiębiorstwa, w celu przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń "posiadanych przez to przedsiębiorstwo". Przepis ten nie daje zatem podstaw do nakładania na usługobiorców obowiązku umożliwienia pracownikom przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego wstępu na teren nieruchomości lub do obiektów budowlanych usługobiorców, celem przeprowadzenia przeglądu i napraw urządzeń "posiadanych przez usługobiorców". W świetle paragrafu 36 regulaminu usługobiorcy mają obowiązek zapewnienia niezawodnego działania m.in. wodomierza głównego poprzez jego zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur. Przepis ten nakłada także na usługobiorców obowiązek uniemożliwienia dostępu osób nieuprawnionych do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest wodomierz główny. Usługobiorcy, w myśl art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, zobowiązani są do zapewnienia realizacji budowy pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest wodomierz główny, a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z powołanego art. 15 ust. 3 ustawy, ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązki nałożone na usługobiorców w § 36 regulaminu pośrednio prowadzą do przeniesienia na te podmioty przynajmniej części kosztów utrzymania wodomierza głównego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Osoby te ponoszą jedynie koszty budowy pomieszczenia, w jakim ma zostać zainstalowany wodomierz główny, a nie mogą ponosić innych wydatków, związanych z utrzymaniem tego urządzenia. Zabezpieczenie wodomierza głównego przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur itp. niewątpliwie wymagają niezbędnych nakładów na ten cel. Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy nie pozwalają nadto na obciążenie usługobiorców obowiązkiem zabezpieczenia na własny koszt pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz, przed osobami nieuprawnionymi, czego wymaga powołany zapis regulaminu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2013 r., II SA/Lu 1028/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dają również inne niż podniesione w skardze naruszenia prawa, które to Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał obowiązek uwzględnić z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zgodnie z § 22 ust. 2 in fine zaskarżonej uchwały, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest obowiązana do przedłożenia wraz z wnioskiem "tytułów własności nieruchomości", której wniosek ten dotyczy. Przepisy ustawy nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu wobec osoby, która składa wniosek o realizację przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Obowiązek taki nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmujący m.in. budowę przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego lub zgłaszając zamiar realizacji takiego przyłącza jest zobowiązany dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi przy tym wynikać z prawa własności nieruchomości, lecz może opierać się na przysługującym inwestorowi innym tytule prawnym, wynikającym z użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, a nawet stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Nadto, stosownie do § 22 ust. 7 lit. a regulaminu, przy odbiorze końcowym usługobiorca ma obowiązek złożenia "zgłoszenia przyłącza wodnego" do organu właściwego Zapis taki stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, jakim dysponował organ stanowiący Gminy Skierbieszów przy podejmowaniu zaskarżonej tę uchwały. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane realizacja przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego możliwa jest nie tylko w przypadku przyjęcia przez właściwy organ bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru budowy tego przyłącza (art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Inwestor, w zależności od swej woli może również wybudować takie przyłącze bez obowiązku jego zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w art. 29a Prawa budowlanego albo na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy). Skoro, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to winno ono obejmować przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne, składające się na całość określonej inwestycji (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 236). Wbrew stanowisku Gminy zawartemu w odpowiedzi na skargę, uchylenie przez organ Gminy zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości kwestia, że zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przepis obowiązuje w systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały TK: z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, niepubl., dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, po wniesieniu skargi przez Prokuratora Rejonowego w Zamościu, Rada Gminy Skierbieszów w dniu 29 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr XVI/142/13 w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę (§ 2). Należy podkreślić, iż uchylenie zaskarżonej uchwały miało wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest od daty wejścia w życie powołanej uchwały z dnia 29 stycznia 2013 r. Okoliczność ta nie uniemożliwia zatem stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności oraz prawidłowości zaskarżonego aktu. Działa ono ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi również art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stosownie do art. 19 ust. 1 zd. 2 ustawy, stanowi akt prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.