II SA/Lu 900/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Asesor WSA, Wiesława Achrymowicz –sprawozdawca, Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska -Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Lu 900/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]lipca 2005 r. o odmowie udzielenia T.S. pozwolenia na remont i przebudowę budynku usługowo-handlowego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy [...] z jednoczesną odmową zatwierdzenia dokumentacji projektowej. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ architektoniczno-budowlany wskazał na ustalenie, że inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej dla realizacji remontu i przebudowy budynku usługowo-handlowego na działce [...] w dacie 30 maja 2005 r. W toku postępowania wyjaśniającego, między innymi na podstawie dokumentacji fotograficznej, bezsprzecznie zostało stwierdzone wykonanie przez inwestora robót budowlanych objętych dołączoną do wniosku dokumentacją projektową. W tych okolicznościach zastosował art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi o nie wydawaniu pozwolenia na budowę w sytuacji rozpoczęcia robot budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Na opisaną decyzję skargę złożyła T.S., wnosząc o uchylenie obu decyzji powziętych w toku instancji. U podstaw wniosku skargi formułowała zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Akcentowane ze strony organu rozpoczęcie robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowlanego kwalifikowała jako podstawę dla przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które winno skutkować decyzją o jego umorzeniu. W dalszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. wobec nie wyjaśnienia, które z objętych wnioskiem robót nie zostały jeszcze wykonane, a zatem mogą stanowić przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie prezentowała stanowisko o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., skoro organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco do argumentów zawartych w odwołaniu, w szczególności do kwestii udzielenia pozwolenia na budowę dla robót dotychczas niezrealizowanych. Podsumowując wywodziła błędne zastosowanie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi, z samego brzmienia art. 32 ust. 4a powoływanej ustawy Prawo budowlane, wyprowadzała stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w sytuacji zrealizowania jego hipotezy. Co do zasady zakwestionowała ustalenie zrealizowania robót budowlanych objętych załączoną do wniosku dokumentacją projektową, jako poczynione dowolnie. Ta okoliczność, zdaniem skarżącej, mogłaby zostać potwierdzona jedynie przez rzeczoznawcę, co zostało pominięte przez organy rozstrzygające w toku instancji. Końcowo podniosła zastrzeżenie odnoszące się do braku w zaskarżonej decyzji materialnoprawnej podstawy powziętego rozstrzygnięcia, która została przywołana dopiero w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wraz z jego faktyczną i prawną argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, zaakcentował oczywistość ustalenia przedwczesnej i z tej racji nieuprawnionej realizacji wnioskowanych robót budowlanych, zarówno w świetle załączonej do akt postępowania administracyjnego dokumentacji fotograficznej, jak też ostatecznej decyzji uprawnionego organu nadzoru budowlanego, powziętej w trybie stanowionym dla legalizacji tych robót. Odpierał w dalszej kolejności twierdzenie skarżącej o bezprzedmiotowości w takiej sytuacji postępowania administracyjnego. Wskazywał na literalne brzmienie art. 32 ust. 4a rozważanej ustawy Prawo budowlane, a w dalszej kolejności na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla dokonania materialnoprawnej oceny wniosku inwestora. Powyższe, w ocenie organu rozstrzygającego, wyklucza zasadne przyjęcie bezprzedmiotowości kwestionowanego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostało zakończone postępowanie administracyjne, prowadzone przed organami nadzoru budowlanego dla legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, a objętych dokumentacją projektową załączoną następnie do wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, wszczynającego niniejszym kontrolowane postępowanie administracyjne. W zaistniałych okolicznościach, ponownie występując z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia budowlanego, skarżąca wyrażała przekonanie o obowiązku właściwych organów architektoniczno-budowlanych dla wydania pozwolenia budowlanego z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej, z urzędu zbadania zakresu niezrealizowanych robót budowlanych objętych przedłożoną dokumentacją i w tej części wydania decyzji uwzględniającej żądanie jej wniosku. Powyższe stanowi o zmianie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zainicjowanej późniejszym wnioskiem, złożonym w dacie 30 maja 2005 r., w stosunku do tej zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. W konsekwencji każde z kolejnych postępowań administracyjnych nie dotyczyło tożsamej sprawy z odwołaniem do kryterium przedmiotowego. W następstwie, w sposób uprawniony organy administracji kolejnych instancji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przy zmienionych okolicznościach, przeprowadziły czynności wyjaśniające dla oceny i rozstrzygnięcia istoty sprawy, wyznaczonej treścią żądania wniosku o ograniczonym przedmiotowo zakresie, w świetle stanowiska inwestora. Prawidłowo organ rozstrzygający opiera prawną oceną wniosku inwestora na oczywistym ustaleniu rozpoczęcia robót budowlanych dla remontu i przebudowy budynku handlowo-usługowego w zakresie opisanym w dokumentacji projektowej, co nastąpiło przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich wykonanie. Wbrew wywodom skarżącej opinia biegłego była zbędna. Powyższe bezsprzecznie wyczerpuje hipotezę art. 32 ust. 4a powoływanej ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy. Bez rozstrzygającego znaczenia pozostaje w tym kontekście zagadnienie zakresu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Nie można też odmówić racji organowi rozstrzygającemu, gdy akcentuje ściśle literalne brzmienie art. 32 ust. 4a rozważanej ustawy Prawo budowlane, przepisu o charakterze materialnoprawnym. Jego część dyspozytywna nie stanowi wprost o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji zaistnienia okoliczności objętych jego hipotezą, to jest uprzedniego rozpoczęcia robót budowlanych tym wnioskiem objętych. Natomiast dla takich przypadków posługuje się pojęciem nie wydania pozwolenia na budowę. W swej istocie tej treści ustawowe sformułowanie stanowi o merytorycznym, w sposób odmowny, rozstrzygnięciu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem dokumentacji projektowej przy nieuprawnionym rozpoczęciu wykonywania objętych nim robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego. Pojęcie nie wydania pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z niepodejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast znaczy tyle, co nie udzielenie pozwolenia na budowę w sposób merytoryczny, przez wydanie decyzji odmownej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że stwierdzenie przedwczesnego, tym samym nieuprawnionego rozpoczęcia realizowania robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowlanego, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym o przedmiocie wyznaczonym treścią zgłoszonego i popieranego żądania, podlegającego materialnoprawnej ocenie. W okolicznościach faktycznych kontrolowanego postępowania administracyjnego i na gruncie stanu prawnego, zawierającego unormowanie art. 32 ust. 4a rozważanej ustawy Prawo budowlane, nie zachodził oczywisty brak podstawy faktycznej i prawnej dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku zainteresowanego podmiotu co do istoty. Zatem zaistnienie koniecznych elementów podmiotowych i przedmiotowych dla powstania stosunku administracyjnoprawnego w następstwie nakłada na właściwy organ administracji obowiązek powzięcia rozstrzygnięcia o uprawnieniach bądź obowiązkach indywidualnego podmiotu, na podstawie przepisów prawa materialnego, któremu organ rozstrzygający uczynił zadość podejmując zaskarżoną decyzję. Powyższe pozwala w tej sprawie zasadnie wykluczyć istnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanego postępowania przeszkoda dla uwzględnienia żądania wniosku ma materialnoprawną podstawę. Stąd przyjęte przez organ rozstrzygający stanowisko prawne w żadnym razie nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 4a powoływanej ustawy Prawo budowlane, a już w szczególności wpływającego na wynik rozpatrywanej sprawy. Następstwem ustawowej regulacji, zawartej w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, przyznającej rozstrzygające znaczenie wyłącznie okoliczności rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowlanego, jest brak po stronie organu architektoniczno-budowlanego obowiązku z urzędu ustalania zakresu robót pozostałych do realizacji a objętych załączoną dokumentacją projektową i w dalszej kolejności rozważania zasadności udzielenia pozwolenia na budowę w tym właśnie zakresie. W tej kwestii stanowisko skarżącej jest pozbawione podstawy prawnej. To na samej zainteresowanej spoczywa oblig ścisłego określenia we wniosku, wszczynającym nowe postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia budowlanego, zakresu wnioskowanych robót, wymagających pozwolenia budowlanego a niewykonanych z dołączeniem dokumentacji projektowej o adekwatnej treści. W konkluzji należy stwierdzić, iż kontrolowane rozstrzygnięcie administracyjne zostało powzięte przy prawidłowej wykładni art. 32 ust. 4a rozważanej w sprawie ustawy Prawo budowlane. Powołanie przez organ odwoławczy materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia dopiero w uzasadnieniu decyzji stanowi formalne uchybienie, jednak pozbawione rozstrzygającego znaczenia w rozumieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.