II SA/Lu 902/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. Ch. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu wniosku K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1989 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi O. o łącznej powierzchni 0,19 ha, obejmujący działki nr ewid. "x", o powierzchni 0,10 ha, nr ewid. "y", o powierzchni 0,03 ha i nr ewid. "z", o powierzchni 0,06 ha – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Kolegium z dnia 12 września 2011 r. zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Gminy K. decyzją ostateczną z dnia 18 kwietnia 1989 r., nr [...], zatwierdził projekt scalenia części gruntów wsi O. o łącznej powierzchni 0,19 ha i wartości 44 631 zł, polegający na: - wydzieleniu działek nr ewid. "x", o powierzchni 0,10 ha i nr ewid. "y", o łącznej powierzchni 0,03 ha i wartości 30 537 zł na rzecz K. C. w zamian za działkę nr ewid. "z", o powierzchni 0,06 ha i wartości 14 094 zł; - wydzieleniu wymienionej wyżej działki nr ewid. "z" na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi w zamian za wskazane wyżej działki nr ewid. "x" i nr ewid. "y". Decyzja tą zatwierdzono również warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Zatwierdzony decyzją projekt scalenia gruntów sporządzony został przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych [...] T. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projekt ten był prowizorycznie wyznaczony na gruncie w dniu 26 sierpnia 1988 r., okazany wszystkim zainteresowanym uczestnikom scalenia i przyjęty bez zastrzeżeń. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła w dniu 17 marca 2011 r. K. C. We wniosku zarzuciła tej decyzji rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to jest: 1. art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego w sytuacji, gdy sprawa zamiany gruntów stanowiących własność K. C. i Państwowego Funduszu Ziemi powinna zostać załatwiona w drodze cywilnoprawnej; 2. art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 6 w zw. z art. 61 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania na wniosek Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w O., w sytuacji gdy podmiot ten nie był uczestnikiem postępowania scaleniowego, a grunty stanowiące własność Państwowego Funduszu Ziemi nie przekraczały 10% powierzchni gruntów wsi O.; 3. art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez objęcie scaleniem gruntów działki nr "z", która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. przeznaczona była na cele specjalne, to jest pod budynek Domu Strażaka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1989 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu, za przyzwoleniem Państwowego Funduszu Ziemi, w celu poprawienia rozłogów gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, które mogłyby być przeznaczone do realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. – budowy Domu Strażaka w O. W aktach sprawy nie ma wniosku Państwowego Funduszu Ziemi ani Ochotniczej Straży Pożarnej w O. o wszczęcie postępowania scaleniowego. Zawiadomienie z dnia 13 czerwca 1988 r. informujące, że Gminna Rada Narodowa "pozytywnie zaopiniowała wniosek Ochotniczej Straży Pożarnej w O.", nie może przesądzać o tym, że na żądanie tej jednostki organizacyjnej wszczęte zostało postępowanie w sprawie scalenia. W ocenie organu na wynik sprawy nie może mieć wpływu wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 9 listopada 1991 r. przekazującej nieodpłatnie na własność gminy K. działkę nr "z", a następnie oddanie tej działki w użytkowanie Ochotniczej Straży Pożarnej w O. na podstawie umowy użytkowania z dnia 1 lipca 1993 r. Celem postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie była bowiem poprawa rozłogu gruntów, a samo scalenie miało charakter fragmentaryczny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium złożyła K. C., zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów: 1. art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w wyniku błędnego przyjęcia, że: - przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek Ochotniczej Straży Pożarnej w O., - celem tego postępowania była poprawa rozłogów Państwowego Funduszu Ziemi, 2. art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów, 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w wyniku zaniechania ustalenia, czy nadesłane przez Starostę Puławskiego akta stanowią całość akt administracyjnych postępowania. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 12 września 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 4 maja 2011 r., podzielając wyrażone w niej stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że fakt złożenia przez Ochotniczą Straż Pożarną w O. wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego (którego brak w aktach sprawy) nie oznacza, że postępowanie scaleniowe nie zostało wszczęte z urzędu. Wbrew zarzutom strony nie można przyjąć, że akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie były kompletne. W toku postępowania odwoławczego Kolegium zwróciło się do Starosty P. o nadesłanie pozostałych akt w sprawie. Z pisma z dnia 11 lipca 2011 r., podpisanego przez działającego z upoważnienia Starosty Geodetę Powiatowego, wynika, iż poza dokumentami przesłanymi dotychczas Kolegium organ ten nie posiada innych dokumentów w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Kolegium z dnia 12 września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła K. C., podnosząc zarzuty zawarte w złożonym uprzednio wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podkreśliła, iż w pojęciu art. 1 ustawy o scalaniu gruntów, określającym cel scalenia, nie mieści się wymiana gruntów, która miała miejsce w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji. W wyniku wydania tej decyzji w żaden sposób nie zmieniła się struktura obszarowa działek objętych postępowaniem scaleniowym, a jedynie zmienili się ich właściciele. Taka czynność winna być dokonana w drodze umowy zamiany jako jednej z form przeniesienia własności, określonych w art. 155 kodeksu cywilnego, a zatem przeprowadzenie postępowania scaleniowego w tej sprawie rażąco narusza powołane przepisy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 4 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1989 r., nr [...], którą: 1. zatwierdzono projekt scalenia części gruntów wsi O. o łącznej powierzchni 0,19 ha i wartości 44 631 zł, polegający na: - wydzieleniu działek nr ewid. "x", o powierzchni 0,10 ha i nr ewid. "y", o łącznej powierzchni 0,03 ha i wartości 30 537 zł na rzecz K. C. w zamian za działkę nr ewid. "z", o powierzchni 0,06 ha i wartości 14 094 zł; - wydzieleniu wymienionej wyżej działki nr ewid. "z" na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi w zamian za wskazane wyżej działki nr ewid. "x" i nr ewid. "y"; 2. zatwierdzono warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; 3. orzeczono o przeniesieniu istniejących w księgach wieczystych wpisów odnośnie obciążeń w postaci ciężarów realnych i pożyczek z funduszów państwowych oraz innych należności państwowych – z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. Prawnie wadliwe jest stanowisko Kolegium, iż kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter "rażący" w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 631; wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1989 r., nr [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 1 ustawy scalanie gruntów ma na celu poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie scaleniowe, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. W świetle ust. 2 art. 3 ustawy postępowanie scaleniowe może być, po uprzedniej pozytywnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, wszczęte z urzędu, jeżeli: 1) grunty Państwowego Funduszu Ziemi, których powierzchnia przekracza 10% obszaru wsi, nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia albo 2) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie nie nastąpi pogorszenie warunków gospodarowania innych rolników. Scalanie gruntów prowadzone jest na obszarach charakteryzujących się ich znacznym rozdrobnieniem i ma na celu – w myśl powołanego z art. 1 ustawy – przede wszystkim poprawę rozłogu gruntów, przez który należy rozumieć przestrzenne rozmieszczenie użytków gruntowych, działek i pól uprawnych względem działki siedliskowej (zagrodowej) lub ośrodka gospodarczego w ramach poszczególnych gospodarstw rolnych. Przepisy ustawy nie zawierają definicji scalenia gruntów, jednakże należy przyjąć, że scalanie to zamiana nieruchomości rozdrobnionych lub o nieprawidłowej konfiguracji należących do różnych podmiotów i znajdujących się na określonym obszarze, w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych. Warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania scaleniowego powinien być więc przewidywany efekt postępowania. W ocenie Sądu powyższe warunki nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie scaleniowe zakończone kwestionowaną decyzją obejmowało grunty rolne we wsi O. o łącznej powierzchni 0,19 ha, oznaczone jako działki nr ewid. "x", o powierzchni 0,10 ha, nr ewid. "y", o powierzchni 0,03 ha (stanowiące własność Państwowego Funduszu Ziemi) oraz nr ewid. "z", o powierzchni 0,06 ha (będącą własnością skarżącej). W wyniku scalenia skarżąca w zamian za własną działkę nr ewid. "z" otrzymała dwie inne działki nr ewid. "x" i "y". Jakkolwiek w treści dokumentu o nazwie "zgłoszenie roboty geodezyjnej", stanowiącego część operatu technicznego sporządzonego w tej sprawie wskazano, że celem "roboty" jest poprawa rozłogu gruntów wsi O., to stanowiska tego nie sposób uzasadnić w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji ani z operatu technicznego nie wynika, by w wyniku scalenia powyższych nieruchomości poprawiły się warunki przestrzennego rozmieszczenia użytków gruntowych, działek i pól uprawnych skarżącej bądź Państwowego Funduszu Ziemi względem działki siedliskowej (zagrodowej) lub ośrodka gospodarczego w ramach poszczególnych gospodarstw rolnych. Wskutek wydania kwestionowanej decyzji, jak zasadnie zarzuciła skarżąca, nie zmieniła się struktura obszarowa działek objętych postępowaniem scaleniowym, a jedynie zmienili się ich właściciele. Taka czynność spełnia przesłanki cywilnoprawnej umowy zamiany, o jakiej mowa w art. 603 kodeksu cywilnego, który stanowi, iż przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Z przepisów ustawy nie wynika, by postępowanie scaleniowe stanowić miało konkurencyjny w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego sposób wymiany gruntów. O ile istotnie Państwowy Fundusz Ziemi był zainteresowany pozyskaniem działki skarżącej, to mógł zwrócić się do niej w celu wynegocjowania warunków zawarcia umowy zamiany nieruchomości, a brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia w niniejszej sprawie "fragmentarycznego scalenia". W rozpoznawanej sprawie naruszono również w sposób rażący powołany przepis art. 3 dotyczący zasad wszczęcia postępowania w sprawie scalenia gruntów. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zawiadomienia z dnia 13 czerwca 1988 r. wynika, że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia 18 kwietnia 1989 r. wszczęte zostało na wniosek Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w O. Nie ulega wątpliwości, że podmiot ten nie był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek, o jakim mowa w art. 3 ust. 1. Brak było również podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy pozwala na wszczęcie postępowania z inicjatywy właściwego organu w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy grunty Państwowego Funduszu Ziemi, których powierzchnia przekracza 10% obszaru wsi, nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia, po drugie, gdy o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie nie nastąpi pogorszenie warunków gospodarowania innych rolników. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, by została spełniona którakolwiek z tych przesłanek. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że powierzchnia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przekraczała 10% obszaru wsi O. Brak jest również podstaw, by stwierdzić, że grunty te, nawet, gdyby zajmowały taki minimalny obszar, wymagały scalenia w sposób określony w kwestionowanej decyzji. Skarżąca w wyniku scalenia zamiast jednej działki o zwartym obszarze otrzymała dwie działki o podłużnym kształcie rozdzielone drogą, nie można więc uznać, że nie nastąpiło pogorszenie warunków jej gospodarowania. Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutu strony skarżącej, iż przedmiotowa decyzja narusza rażąco art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy, poprzez objęcie scaleniem gruntów działki nr "z", która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. przeznaczona była na cele specjalne. Powołany art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy wyłącza ze scalenia grunty przeznaczone na cele specjalne. W świetle adnotacji odręcznej (co do której nie wiadomo, kto ją sporządził) znajdującej się na kserokopii Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia 9 czerwca 1988 r. dawna działka skarżącej nr "z" znajdowała się na obszarze oznaczonym jednym z symboli [...]. Dla terenów tych plan przewidywał następujące ustalenia: "Pawilon handlowy Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w K. oraz remiza Ochotniczej Straży Pożarnej typ OSP-IV ze świetlicą. Przewidziana rozbudowa obiektu i lokalne ujęcie wody oraz adaptacja istniejących siedlisk rolniczych". Nawet gdyby przyjąć, że istotnie działka ta przeznaczona była pod budynek Ochotniczej Straży Pożarnej, to – w ocenie Sądu – nie można uznać, że tego rodzaju przeznaczenie gruntu jest przeznaczeniem na cele specjalne, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy. Przepisy ustawy nie precyzują, jak rozumieć pojęcie "przeznaczone na cele specjalne" ani pojęcia "cele specjalne". Zwrócić należy zatem uwagę, iż w słowniku języka polskiego słowo "specjalny" określa się jako "odrębny, szczególny, wyjątkowy, osobliwy" (Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1969, pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, s. 763) bądź "odznaczający się czymś osobliwym, szczególny, wyjątkowy, niecodzienny" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 3, Warszawa 2003, s. 1315). Przeznaczenie gruntu na "cele specjalne" należy zatem rozumieć jako określenie zagospodarowania gruntu w sposób zupełnie wyjątkowy, szczególny, a nie może być rozumiane jako przeznaczenie na inne cele niż rolnicze, na przykład dla potrzeb miejscowej jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1995 r., II SA 125/94, ONSA z 1996 r., nr 3, poz. 12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2004 r., II SA/Wr 277/03, niepubl.). Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organ ten raz jeszcze oceni, czy kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący powołanych przepisów ustawy. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.