II SA/Lu 902/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 1643 ( jeden tysiąc sześćset czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta L. udzielił W. Sp. z o.o M. zezwolenia na usunięcie z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w L. [...] drzew z gatunku dąb szypułkowy i brzoza brodawkowa, pod warunkiem nasadzenia w terminie do dnia 30 maja 2017r. 21 ozdobnych drzew liściastych z gatunku dąb, brzoza, klon lub grab o obwodach pni co najmniej 12cm na wysokości 100 cm. Decyzją zezwolono ponadto spółce na usunięcie z tych samych działek kolejnych 15 drzew z gatunku topola osika, dąb szypułkowy i brzoza brodawkowa oraz ustalono opłatę za usunięcie 15 drzew w wysokości [...] zł, odraczając termin jej zapłaty do dnia 30 czerwca 2021r. W pkt. 6 decyzji wskazano również, że w terminie do dnia 30 czerwca 2018r. należy wykonać nasadzenia w możliwie najbliższym miejscu usuniętych drzew w oparciu o uzgodniony w Biurze Miejskiego Architekta Zieleni projekt nasadzeń zastępczych złożony do 30 października 2017r., który powinien obejmować nasadzenie co najmniej 75 ozdobnych drzew liściastych z gatunku klon, brzoza, jarząb o obwodach pni co najmniej 16cm na wysokości 100cm., o czym należy powiadomić Biuro w terminie do dnia 15 lipca 2018r. Decyzja stwierdza również, że przekroczenie wspomnianych terminów skutkuje jej wygaśnięciem w tym zezwolenia na usunięcie drzew. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Prezydent Miasta L. zmienił powyższą decyzję z [...] lipca 2016r. w pkt. 6 w ten sposób, że zamiast 75 drzew nakazano nasadzenie zastępcze 34 drzew z gatunku brzozy użytecznej, głogu pośredniego i dębu szypułkowego oraz 577 krzewów ozdobnych z gatunku tawulec pogięty i tawuła japońska. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. organ zmienił adresata wspomnianych decyzji na W. P. Sp z o.o G. w L., a następnie decyzją z dnia [...] września 2018r. obciążył W. Sp z o.o G. opłatą w wysokości [...] zł za niewykonanie części nasadzeń zastępczych wynikających z pkt. 1 orzeczenia decyzji z dnia [...] lutego 2017r. W uzasadnieniu podano, że przeprowadzone 2 sierpnia 2018r. oględziny wykonania nasadzeń zastępczych określonych w pkt. 6 decyzji z [...] lipca 2016r. wykazały, że na terenie inwestycji nasadzono 25 sztuk drzew liściastych w tym 10 sztuk jarzębu pospolitego i 15 sztuk dębu szypułkowatego oraz posadzono 388 sztuk krzewów z gatunku tawulec, przy czym sadzonki jarzębu nie spełniały wymogów decyzji, ponieważ obwody ich pni na wysokości 100cm wynosiły tylko 9 cm. Posadzono zatem tylko 15 drzew z 34 i 388 z 577 krzewów. W tej sytuacji organ na podstawie art. 84 ust. 7 ustawy z dnia o ochronie przyrody naliczył spółce opłatę za usunięte drzewa, obliczając ją proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem. Nasadzenie wyniosło 66 %, natomiast za pozostałe 19 drzew i 189 krzewów, co stanowi 34 %, opłata wynosi [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W motywach decyzji wskazano, że stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za usunięcie drzew posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wydając decyzję o zezwoleniu w przypadku, gdy zezwolenie to przewiduje przesadzenie drzew w inne miejsce, stosownie do przepisu art. 84 ust. 3 cyt. ustawy, organ odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Konsekwencją prawną odroczenia terminu płatności opłat za usunięcie drzew była konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia lub w przypadku stwierdzenia przed upływem tego terminu, że przesadzone lub posadzone drzewa nie zachowały żywotności (art. 84 ust. 5a ustawy). Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 5 ustawy organ administracji właściwy do wydania zezwolenia powinien umorzyć opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli te podlegające przesadzeniu lub nowo nasadzone zachowały swoją żywotność. Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Skoro zatem skarżąca Spółka nie zrealizowała obowiązku nałożonego w zezwoleniu w części tj. w 34% doszło to ziszczenia się przesłanki pobrania opłaty wskazanej w powołanym przepisie. Kolegium za bezzasadne uznało argumenty spółki, dowodzącej, że brak nasadzeń wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Jego zdaniem obowiązujące przepisy nie dają możliwości wartościowania przyczyn niezrealizowania obowiązku wykonania nasadzeń rekompensacyjnych, a brak wykonania obowiązki rodzi sankcję wynikającą z art. 84 ust. 7 u.o.p.. Kwestie przedłużenia się inwestycji, z którą związany był nałożony obowiązek nie mogą wyłączać braku jego zrealizowania i leżą wyłącznie po stronie skarżącej Spółki. W ocenie organu odwoławczego nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca wniosła o wydłużenie terminu nasadzeń, mając na uwadze czas potrzebny do zrealizowania obowiązku. Wbrew twierdzeniom skarżącej z akt sprawy wynika, że wniosek o wydłużenie terminu dotyczył 30 czerwca 2018 r., nie zaś 30 listopada 2018 r. Po tej dacie Spółka nie występowała z innymi wnioskami. Skarżąca Spółka jako podmiot profesjonalny mogła więc złożyć wniosek o wydłużenie terminu przed 30 czerwca br. i w ten sposób zabezpieczyć się przed sankcją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością G. Spółka komandytowa stwierdziła, że przyczyna braku wykonania nasadzeń w terminie nie wynikała z jej złej woli, tylko była od niej niezależna i spowodowana nienależytym wykonaniem umowy o roboty budowlane przez jej kontrahenta. Z uwagi na opóźnienia w realizacji budowy, była zmuszona wypowiedzieć umowę z generalnym wykonawcą i przejąć obowiązek wykonania inwestycji. Z tych względów zakończenie budowy, planowanej pierwotnie na maj 2018r., nastąpi dopiero w okresie listopada – grudzień 2018r. Kwestia ta była przedmiotem wyjaśnień w Biurze Miejskiego Architekta Zieleni. Zdaniem skarżącej do momentu zakończenia prac, wykonanie nasadzeń było niecelowe, gdyż wpłynęłoby na żywotność zasadzonych drzew i krzewów. W czerwcu i lipcu 2018 r. stan zaawansowania robót na inwestycji uniemożliwiał dokonanie nasadzeń, zgodnie z dokonanym w uzgodnieniu z Biurem Miejskiego Architekta Zieleni projektem. Położenie krzewów w części niezrealizowanej zostało zaprojektowane w miejscach, gdzie znajdują się stropy garażów podziemnych. W czerwcu i lipcu 2018 r. teren ten nie był jednak jeszcze ukształtowany: stropy były wylane, jednak nie wykonano ich warstw izolacyjnych. Stąd krzewy w tych miejscach nie mogły być zasadzone do czasu zakończenia stropów i odpowiedniego przygotowania terenu. W ocenie skarżącej nie mogły zostać zasadzone również drzewa zaprojektowane na mapie między budynkiem [...] (oznaczonym numerem [...]), a budynkiem [...] (oznaczonym numerem [...]) z uwagi na fakt, że podczas budowy w tym miejscu znajdował się żuraw, a po jego usunięciu w lipcu duży dół. Teren wymagał zatem odpowiedniej niwelacji, a zakres tych prac uniemożliwiał zasadzenie drzew i ich ukorzenienie. Ponadto na części terenu zaprojektowanego pod nasadzenia znajdowało się zaplecze budowy, niezbędne do wsparcia budowy pod względem organizacyjnym i pomocniczym. Nasadzenia w tym miejscu mogą zatem zostać wykonane dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji. Skarżąca wskazała, że zaplanowana w projekcie brzoza użyteczna jest drzewem dostępnym z gruntu, wymagającą wykopów, w związku z czym zalecane jest jej pozyskiwanie i sadzenie w okresie jesiennym, ewentualnie wczesnowiosennym. Z tego względu planowano jej zasadzenie na jesieni 2018 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że przy wykonywaniu decyzji nie można pomijać faktu, że jej realizacja ma doprowadzić do nasadzeń efektywnych, a więc doprowadzających do zazielenienia terenu. Zasadzenie drzew i krzewów w terminie, jednak na nieprzygotowanym odpowiednio terenie, przy ówczesnym zaawansowaniu robót budowlanych, byłoby sprzeczne z celem dla którego decyzja została wydana. Takie zasadzenia uniemożliwiałoby bowiem ukorzenienie drzew i krzewów, bądź doprowadziło do zniszczenia korzeni już rozwiniętych, co w konsekwencji powodowałoby ich szybkie wyniszczenie i jedynie pozorność wykonania decyzji. Stąd też nasadzeń można dokonać do końca listopada 2018 r., gdy w glebie jest najwięcej wilgoci, a parowanie nie jest tak intensywne, co ułatwia przyjęcie się korzeni i rozwój krzewów i drzew. Skarżąca wskazała, że wykonała znaczną część nasadzeń na obszarze, który umożliwiał prawidłowy wzrost drzew i krzewów. Stąd też niezasadnym jest obciążanie jej tak wysoką opłatą. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w trybie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U z 2018r. poz. 142 ), a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana ( wyroki NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08 i 13 stycznia 2015 r., ( II OSK 134/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jednak w wyroku z dnia 25 marca 2015r. ( II OSK 2024/13, także wyrok NSA z dnia 21 października 2015r. ( II OSK 1544/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że niewykonanie nałożonych warunków z decyzji w całości bądź w części może skutkować jedynie obowiązkiem uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, a nie jej wygaszeniem na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa.. Należna opłata jest przy tym przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Dla jej uiszczenia bez znaczenia pozostają uwagi zgłoszone w skardze. Obowiązek nasadzeń zastępczych został określony w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i bez jej zmiany lub uchylenia w trybach do tego przewidzianych, nie ma możliwości ponownej jego oceny, także co do terminu, parametrów drzew i miejsc nasadzeń, co akcentowano w skardze. Warto jednak wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015r. ( II OSK 1516/13 opubl. w CBOSA ) w którym wskazano, że formułując szczególne wymogi dotyczące wykonania obowiązku nasadzeń organ powinien mieć na uwadze warunki przyrodnicze i zasady dendrologii. Wydaje się zresztą, że również dla W. M. Sp. z o.o M. Spółka Komandytowa określone w zezwoleniu terminy i miejsca nasadzeń nie budziły kontrowersji, skoro nie poddano decyzji kontroli instancyjnej. Rację ma także Kolegium utrzymując, że dla uiszczenia opłaty w warunkach art. 84 ust. 7 ustawy nie mają znaczenia przyczyny dla których nie wykonano nasadzeń lub wykonano je tylko częściowo. Art. 84 ust. 4 stanowi natomiast, że jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem rozpoznania i co oczywiste, również przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zupełnie bezzasadny był podniesiony w odwołaniu zarzut nieuwzględnienia wniosku spółki z dnia [...] lipca 2018r., dotyczący zmiany terminu nasadzeń do końca listopada 2018r. Według tego pisma, znajdującego się w aktach nie tylko nie proponowano nowego terminu, ale jego treść sprowadzała się jedynie do zmiany terminu wizji lokalnej wyznaczonej uprzednio na dzień 19 lipca 2018r. Organ przychylił się do prośby i nowy termin oględzin nieruchomości wyznaczył na dzień 2 sierpnia 2018r. zgodnie z wnioskiem. Mimo to jednak istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że opłata została naliczona za niewykonanie części nasadzeń zastępczych wynikających z pkt. 1 decyzji z dnia 8 lutego 2017r. Wspomnianą decyzją zmieniono natomiast rodzaj nasadzeń zamiennych określonych w pkt. 6 decyzji Prezydenta Miasta L. z 20 lipca 2016r., wpisując zamiast 75 ozdobnych drzew liściastych liczbę 34 drzew oraz 577 krzewów ozdobnych. Z kolei pkt. 6 decyzji z 20 lipca 2016r. stanowił, że w terminie do dnia 30 czerwca 2018r. należy wykonać nasadzenia w możliwie najbliższym miejscu drzew usuniętych w oparciu o uzgodniony w Biurze Miejskiego Architekta Zieleni projekt nasadzeń zastępczych, złożony do 30 października 2017r., który powinien obejmować nasadzenie co najmniej 75 ozdobnych drzew liściastych z gatunku klon, brzoza, jarząb o obwodach pni co najmniej 16 cm na wysokości 100cm, o czym należy powiadomić Biuro w terminie do dnia 15 lipca 2018r. Według treści wspomnianej decyzji zezwolenie na usunięcie drzew pod warunkiem nasadzenia zastępczego dotyczy jednak usunięcia 21 drzew opisanych w jej pkt. 1. Sama opłata została natomiast ustalona z tytułu usunięcia drzew opisanych w pkt. 5 wspomnianej decyzji, zgodnie z którą zezwolono na usunięcie 15 drzew z gatunku topole osiki, dąb szypułkowy i brzoza brodawkowa. W decyzji nie wskazano, aby warunkiem ich usunięcia były nasadzenia zastępcze, tak jak miało to miejsce w pkt. 2, mimo odroczenia terminu uiszczenia opłaty do 30 czerwca 2021r. W ten jednak sposób określono nasadzenia w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2018r. Nie jest zatem jasne na jakiej podstawie uznano, że nasadzenia określone w pkt. 6 decyzji z dnia [...] lipca 2016r., zmienionym decyzją z dnia [...] lutego 2017r., zostały uznane jako warunek od spełnienia którego zależy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew, o której mowa w pkt. 5. Nie ulega natomiast wątpliwości, co potwierdzono podczas oględzin w dniu 2 sierpnia 2018r., że spółka wykonała nasadzenia 21 drzew o których mowa w pkt.1 decyzji z [...] lipca 2016r., a więc spełniła także warunek określony w jej pkt. 2. Nawet, gdyby przyjąć, że był to warunek od którego spełnienia miała zostać uiszczona opłata naliczona w decyzji, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że obliczając proporcjonalność opłaty uwzględniono liczbę krzewów, a nie ich powierzchnię. Wspomniany przepis nie przewiduje od tej reguły żadnych wyjątków, a odwołanie się do powierzchni krzewów jest oczywistą konsekwencją dyspozycji art. 83d ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od wykonania nasadzeń zastępczych zezwolenie na ich usunięcie określa liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów. Z uzasadnień decyzji organów trudno wywieść, jakimi motywami kierowano się odstępując od jednoznacznego zapisu ustawy. Stąd też wymaga to odpowiedniego wyjaśnienia. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego w sprawie wpisu.