II SA/Lu 904/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Cementowni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Cementowni [...](czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta R. F. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo zawierające żądanie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r. nr [...], uznającej za zakończoną rekultywację gruntów na wskazanych działkach o łącznej powierzchni 88,81 ha oraz odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację gruntów na części wymienionych działek położonych w granicach miasta i gminy R. F. oraz wsi K. i P. Tożsamy, co do żądania wniosek, złożył w dniu 9 lutego 2007 r. Wójt Gminy R. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu wstępnej analizy wniosków, uznając je za zasadne postanowieniem z dnia 14 lutego 2007 r. (wydanym z urzędu) wszczęło powołując się na treść art. 157 § 1 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r. Kolegium stwierdziło, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, bowiem została wydana w oparciu o jedną opinię biegłego rzeczoznawcy, podczas gdy przepisy wymagają istnienia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Jedyny dowód w sprawie stanowi sporządzona na zlecenie A. S.A. opinia - "Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu "Rejowiec" w granicach własności A. S.A.". Zdaniem Kolegium przedłożony dowód budzi poważne wątpliwości i nie pozwala na rzetelną ocenę, jakie czynności zostały wykonane po wydaniu decyzji określającej kierunki rekultywacji. Zdaniem autorów opinii, grunty zostały zrekultywowane w latach 2004/2005, podczas gdy decyzja określająca kierunki rekultywacji wydana została w dniu 20 września 2005 r., a komisja w dniu 6 grudnia 2006 r. stwierdziła, że zakończona została dopiero rekultywacja techniczna wystarczająca do rozpoczęcia rekultywacji biologicznej. Powyższe uzasadniało w ocenie organu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W dniu 23 sierpnia 2007 r. A. S.A. z siedzibą w R. F. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku zakwestionowano stanowisko organu administracji, zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakładający obowiązek sporządzenia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ma zastosowanie również do decyzji o uznaniu rekultywację za zakończoną wydanych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem odwołującego z przywołanych przepisów wynika wprost, iż wydanie decyzji na podstawie dwóch odrębnych opinii odnosi się wyłącznie do decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy. Żadna inna decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania wymieniona w art. 22 ust. 1 pkt 2, 3, i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga opinii dwóch rzeczoznawców. Gdyby ustawodawca uznał, że do wydania decyzji uznającej rekultywację gruntów za zakończoną konieczna jest opinia rzeczoznawców, obowiązek wynikający z art. 28 ust. 5 ustawy przyporządkowałby również do art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2007r. W uzasadnieniu decyzji w sposób obszerny przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie organ wskazał na poczynione w postępowaniu ustalenia faktyczne. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty obarczona jest wadą nieważności. Odpowiadając na zarzuty organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika wyłącznie z niezrozumienia decyzji, z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie bez podstawy prawnej. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynikają z odmiennej interpretacji jej przepisów. Zdaniem Kolegium zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy w decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania terenu, określającej między innymi stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, stopień ten zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Wymóg ten zdaniem organu odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Organ dodał, iż stanowisko takie zajął również w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 4116/03 WSA w Warszawie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła A. S.A., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca powtarzając podnoszone wcześniej zarzuty wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, że decyzja uznająca rekultywację za zakończoną wydana na postawie art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, winna być poprzedzona sporządzeniem dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż tak wyrażone w decyzji stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe. Z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że opinia dwóch biegłych rzeczoznawców wymagana jest wyłącznie do wydania decyzji dotyczącej określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu. Ponieważ decyzja Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r. wydana została na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 (jako decyzja uznająca rekultywację za zakończoną), a nie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, bezpodstawne jest stanowisko Kolegium uznające, że do tego typu decyzji wymagana jest również opinia dwóch biegłych rzeczoznawców, a brak takich opinii jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wyrok, na który powołuje się organ, został wydany w innym stanie prawnym i nie potwierdza prawidłowości wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uzasadnienie, albowiem nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r., uznająca za zakończoną rekultywację gruntów o łącznej powierzchni 88,81 ha i odmawiająca uznania za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 3,75 ha w granicach miasta R. F. oraz 12,71 ha w granicach gminy R. F. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut rażącego naruszania prawa odnosi do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stwierdzając, że wynika on z odmiennej interpretacji treści tych przepisów. W szczególności Kolegium uznało, że wynikający z art. 28 ust. 5 tej ustawy wymóg ustalenia rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców odnosi się także do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, w której jedną z przesłanek jest orzeczenie co do zdolności produkcyjnej gruntów. W tym względzie odwołano się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4116/03 Lex nr 164705. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu. Art. 22 ust. 1 omawianej ustawy – jak trafnie wywiedziono w uzasadnieniu skargi – obowiązek wynikający z art. 28 ust. 5 przyporządkował jednoznacznie tylko decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 1). W stosunku do pozostałych rodzajów decyzji wymienionych w tym przepisie, w tym decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną (pkt 4), ustawa wymogu takiego nie formułuje. Interpretacja wskazanego przepisu dokonana w przytoczonym wyroku WSA w Warszawie i przyjęta bez zastrzeżeń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] 2007 r. jest zatem zbyt daleko idąca i nie znajduje uzasadnienia prawnego. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet hipotetycznie założyć, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji Starosty Chełmskiego przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, budzi wątpliwości interpretacyjne, to należy pamiętać, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym i przyjęcie w ostatecznej decyzji administracyjnej jednej z możliwych wykładni określonego przepisu prawa, nie uzasadnia zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sadu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94 – OSNCP 1994, nr 3, poz. 36), rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. np.: wyroki NSA: z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99 – Lex nr 47008 i z 27 października 1998 r. II SA 1202/98 – Lex nr 41891). Nie każde jednak, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony (o charakterze materialnoprawnym czy procesowym). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r. s. 346 –347 i orzecznictwo tam powołane). Stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r. nie uzasadniają nadto wskazane w zaskarżonej decyzji wątpliwości co do przedłożonego przez A. S.A. dowodu w postaci sporządzonej przez "B." Sp. z o.o. w L. "Oceny wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu "A." S.A.". Ocena ta wykonana została w październiku 2006 r. Nie mogą zatem jej prawidłowości podważać ustalenia protokołu odbioru robót rekultywacyjnych z 6 grudnia 2005 r. (na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze) według których wykonana została jedynie rekultywacja "techniczna", nie przeprowadzono natomiast rekultywacji biologicznej. Właśnie ze względu na datę tego protokołu nie może on stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania kwestionowanej decyzji. Wprawdzie nie jest jasne na jakiej podstawie wspomniana "Ocena..." wskazuje lata 2004/2005 jako czas dokonania rekultywacji przedmiotowych gruntów, jednakże kwestia ta nie miała zasadniczego znaczenia dla końcowych wniosków opinii rzeczoznawców, których zadaniem było stwierdzenie, czy w dacie sporządzania opinii rekultywacja została zakończona. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "Uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy". Same wątpliwości organu w tym względzie nie mogą zaś być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji opartej na opinii sporządzonej w toku postępowania zwykłego. Dodatkowo należy uznać za niezrozumiałe stwierdzenie nieważności w odniesieniu do całości decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] 2006 r. w sytuacji, gdy wobec części gruntów decyzja ta odmawia uznania rekultywacji za zakończoną. Pomimo, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie wypowiada się wyraźnie w tej kwestii, należy przyjąć, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą powodującą nieważność (vide: Kodeks postępowania administracyjnego – Objaśnienia pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2004, s. 271). Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania oceni, czy zachodzi którakolwiek z podstaw stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty Chełmskiego wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] 2007 r. naruszają przepis prawa materialnego – art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a nadto art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 tejże ustawy.