II SA/Lu 904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia nieuiszczonej opłaty za pobór wód uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z (dalej także jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia Gminie Z nieuiszczonej opłaty podwyższonej za pobór wód za 2013 r. w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W 2013 r. Gmina Z legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym dla ujęcia Z. W. wydanym przez Starostę Powiatu K. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych. Poprzednie pozwolenie na podstawie, którego Gmina pobierała wodę podziemną z ujęcia [...] wydane było z upoważnienia Starosty [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] i obowiązywało do [...] grudnia 2012 r. Gmina Z wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia w miejscowości Z. W. dnia [...] stycznia 2013 r. Gmina Z nie przedłożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego jeszcze w czasie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], przy czym rzeczona decyzja posiadała termin ważności do dnia [...] grudnia 2012 r.. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2018 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wysokości nieuiszczonej opłaty podwyższonej z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za 2013 rok. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji przyjął, że Gmina Z korzystając ze środowiska w 2013 r. nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z ujęcia [...] od [...] stycznia 2013 r. do [...] marca 2013 r., w związku z czym wymierzył opłatę podwyższoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. Odwołanie od decyzji wniosła Gmina Z podnosząc, że brak pozwolenia we wskazanym okresie roku 2013 był spowodowany opóźnieniem w złożeniu wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Ponadto w odwołaniu wskazano, że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego i bezzasadnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy uzasadnione jest wymierzenie przedmiotowej opłaty. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 533 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do opłat za korzystanie ze środowiska należnych za okres do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz wpływów z tych opłat stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyjaśnił organ zgodnie z art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Stosownie do przepisu art. 292 pkt 2, obowiązującego w przedmiotowym okresie, w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosił opłaty podwyższone o 500 % za pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Dyspozycja art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że sformułowanie przepisu art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. jest kategoryczne, jego brzmienie nie daje bowiem żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia, a samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej. Brzmi on bowiem "ponosi" opłatę podwyższoną, nie używa sformułowania np. "może ponieść", "organ może wymierzyć" itp. Nie ma zatem miejsca, w postępowaniu o ustalenie i wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia, na rozważanie przyczyn nieposiadania tego pozwolenia. Wskazany przepis ustawy nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ, czy też rozważania okoliczności leżących po stronie organu właściwego w przedmiocie wydania tego pozwolenia, jako mających wpływ na naliczenie opłat podwyższonych. Opłata podwyższona nie jest uzależniona od stopnia winy korzystającego ze środowiska, przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, tylko od braku pozwolenia. Jednocześnie organ zauważył, że pojawiały się również wątpliwości czy ustawodawca wprowadził w zakresie możliwości zastosowania sankcji w postaci opłaty podwyższonej inne dodatkowe przesłanki w odpowiednich przepisach procesowego lub materialnego prawa administracyjnego. Wynikało to z faktu, iż wobec uprawdopodobnienia przez stronę, że nie ponosi ona odpowiedzialności za brak pozwolenia i że spowodowane zostało to wyjątkowo przewlekłym lub nieprawidłowym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ. W takim wypadku bezwzględne podwyższenie opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska byłoby trudne do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym zasadą sprawiedliwości. Z uwagi na powyższe w ocenie Kolegium rozważając zastosowanie sankcji w trybie przepisu art. 276 ust. 1 ustawy nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały brak pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98 oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwala na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem Kolegium do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w. jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej, pozwolenie wodnoprawne było wymagane na szczególne korzystanie z wód, które należy interpretować w zgodzie z definicją ustawową zawartą w art. 37 tej ustawy. Przepis art. 37 pkt 2 p.w. stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca Spółka ze względu na profil prowadzonej działalności gospodarczej miała obowiązek uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód. Skarżąca Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z ujęcia [...] dopiero [...] stycznia 2013 r. Wprawdzie pierwszy wniosek został złożony do Starosty [...] w K. [...] grudnia 2012 r., jednakże nie tylko nie spełniał on wynikających z obowiązujących przepisów wymagań, ale również został on pozostawiony bez rozpatrzenia w związku z nieusunięciem braków wniosku na wezwanie z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Fakt braków we wniosku i wydanie pozwolenia został przyznany przez skarżąca Gminę w piśmie, które wpłynęło do Starosty [...] w K. [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. znak: [...] udzielił Gminie Z pozwolenia na szczególne korzystanie z wód na ujęciu wody w m. Z. W.. Jak stwierdził organ korzystając ze środowiska w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2013 r. Gmina Z nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych. Poprzednie pozwolenie jakim legitymowała się Gmina tj. decyzja z [...] grudnia 2002r., znak: [...] obowiązywało do [...] grudnia 2012 r. Należy przy tym podkreślić, że pozwolenia wodnoprawne, na które powołuje się Gmina, wydane było na czas określony - 10 lat. Istotne jest, że wydanie kolejnego pozwolenia dopiero [...] marca 2013 r. nie było spowodowane bezczynnością organu, czy przewlekłością postępowania administracyjnego, lecz było skutkiem nieprzygotowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę w odpowiednim czasie przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego wywodzonych z faktu nie wydania przez organ, wbrew treści art. 138 p.w., decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie z upływem terminu na jaki została wydana Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że obecnie przeważającym i szeroko akceptowanym jest pogląd, że pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i 292 u.p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 p.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 p.w.) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 p.w.) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Nie budzi żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 135 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje ex lege (z mocy samego prawa) i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 p.w. stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne mogą mieć dwojaki charakter tj. konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego. Z kolei akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się. Norma art. 138 p.w. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze: - stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, - cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, - ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji. W przeciwieństwie do nich decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W kwestii rozróżnienia materialnych i procesowych skutków decyzji organ podzielił stanowisko zawarte m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 665/15, CBOSA) zgodnie z którym, rozróżnienie w przypadku utraty ważności pozwolenia skutków materialnych i procesowych dla potrzeb wymierzenia podwyższonej opłaty nie jest uzasadnione i doprowadzić może do zniweczenia celu ustawodawcy, jakim jest ochrona środowiska i wprowadzenie sankcji w przypadku naruszeń prawa w tym zakresie. Organ wskazał przy tym, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 u.p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem jest obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jednocześnie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem Skarżąca Gmina nie złożyła wniosku o pozwolenie wodnoprawne na kolejny okres przez upływem ważności poprzedniego pozwolenia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z u.p.o.ś., ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności, zaś w decyzji wskazano sposób obliczenia opłaty, mając na uwadze okres w jakim Gmina Z nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Gmina Z zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa L., zarzucając im: 1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Marszałka Województwa L., w sytuacji, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż do wyeliminowania z obrotu pozwolenia wodnoprawnego nie było konieczne wydanie decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, podczas gdy z przepisu wynika, że dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można było skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z tego pozwolenia wygasło w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że dopiero ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego powoduje skuteczne wyeliminowanie tego pozwolenia zaś do stwierdzenia, iż decyzja wygasła, konieczne jest zarówno spełnienie przesłanki materialnoprawnej tj. upływu terminu, jak i procesowej wydanie decyzji o wygaśnięciu, które to wymogi muszą zostać spełnione łącznie, aby można było skutecznie podnieść zarzut działania bez wymaganego pozwolenia; 2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności przyczyn nieuzyskania przez zakład pozwolenia wodnoprawnego. 3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności zmierzających do rozważenia i wyjaśnienia przyczyn nieuzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego) oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny, w szczególności zaś co do ustalenia przyczyn nieuzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; poprzez powierzchowne odniesienie się do argumentacji strony o wyjątkowych okolicznościach związanych z brakiem posiadania wymaganego pozwolenia; 4. art. 135 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 200lr. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. Poz. 1121) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sam upływ czasu, na który została wydana przedmiotowa decyzja skutkował jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, podczas gdy konieczne jest wydanie w tym zakresie decyzji. 5. art. 276 ust. 1 w zw. Z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018r. Poz. 799 z późn. zm.) p.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż Skarżący działał bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy nie wydano decyzji o jego wygaśnięciu, a opisane działanie skutkowało nałożeniem na Skarżącego podwyższonej opłaty. Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie to odnosi się jedynie do kwestii określenia przez organy wysokości wymierzonej opłaty podwyższonej. Trafnie bowiem we wniesionej skardze, jak również wcześniej w odwołaniu, zarzucono, że ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło należycie sposobu obliczenia wysokości opłaty, w tym w szczególności nie wyjaśniło w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalono ilość wody pobranej bez pozwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. Odmiennie natomiast należy ocenić ustalenia i oceny organów w części dotyczącej konieczności wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej. Co do zasady stwierdzić należy bowiem, że skarżący w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. pobierał wodę podziemną z ujęcia [...] bez pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym powinna mu zostać wymierzona opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Ustalenia organów w tym zakresie wynikają z niewadliwie przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. W zakresie samej zasady odpowiedzialności skarżącego za pobór wód bez pozwolenia organy prawidłowo zastosowały tak przepisy prawa procesowego, jak i materialnego. W części tej zarzuty i twierdzenia skargi należy uznać za nieuzasadnione. W szczególności więc za prawidłowe należy uznać ustalenia organów dotyczące tego, że skarżący korzystając ze środowiska w okresie od 1 stycznia do 4 marca 2013 r. nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, z uwagi na to, że poprzednie pozwolenie jakim legitymowała się Gmina, tj. decyzja z [...] grudnia 2002 r., znak: [...] obowiązywało do 31 grudnia 2012 r., zaś następne pozwolenie skarżący uzyskał dopiero w dniu 4 marca 2013 r. Nadto podzielić należy w całości także stanowisko organów co do tego, że wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego dopiero 5 marca 2013 r. nie było spowodowane bezczynnością organu, czy przewlekłością postępowania administracyjnego, lecz było skutkiem nieprzygotowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę w odpowiednim czasie przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Obszernych i wyczerpujących rozważań w tym zakresie dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielając w całości stanowisko wyrażone w tej części przez organ odwoławczy tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 533 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1722 ze zm.) stosować należało przepisy dotychczasowe, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. - dalej jako: "p.w.") oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. - dalej jako: "p.o.ś.") w brzemieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. W ślad za organem odwoławczym należy stwierdzić, że skarżący korzystając ze środowiska w okresie od 1 stycznia do 4 marca 2013 r. nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych, z uwagi na to, że poprzednie pozwolenie jakim legitymowała się Gmina, tj. decyzja z [...] grudnia 2002 r., znak: [...] obowiązywało jedynie do dnia 31 grudnia 2012 r., zaś następne pozwolenie skarżący uzyskał dopiero w dniu 4 marca 2013 r. Jak wynikało z niekwestionowanych w tej części ustaleń organów w pozwoleniu wodnoprawnym, z którego korzystał skarżący w 2012 r. określony został termin obowiązywania tego pozwolenia do dnia 31 grudnia 2012 r. Skoro więc w samym pozwoleniu wodnoprawnym określono termin końcowy do którego obowiązuje pozwolenie, tj. stwierdzono, że pozwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2012 r. to już sam upływ tego terminu sprawia, że po jego upłynięciu, tj. począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. Gmina Z nie posiadała pozwolenia wodoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia [...] Pozwolenie wodnoprawne zostało bowiem udzielona na czas określony, co oznacza, że po upływie tego okresu, pozwolenie straciło swą moc (wyekspirowało). Bez znaczenia dla takiej oceny przedmiotowej kwestii pozostaje dyspozycja art. 138 p.w. oraz fakt wygaszenia z urzędu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. dopiero w nowowydanym pozwoleniu wodnoprawnym, tj. w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., co prawidłowo ocenił już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielając w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić należy, że pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 p.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 p.w.) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 p.w.) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 135 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje ex lege (z mocy prawa) i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 p.w. stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. W ślad za organem odwoławczym należy także podkreślić, że decyzje administracyjne mogą mieć dwojaki charakter tj. konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego. Z kolei akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się. Norma art. 138 p.w. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze: - stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, - cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, - ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji. W przeciwieństwie do nich decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego potwierdza datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt 1 p.w. wskazuje ona jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywołuje skutków od daty jej wydania, lecz potwierdza zaistniały przed jej wydaniem stan prawny. W zakończeniu powyższej kwestii należy także przypomnieć, że obecnie w obrocie prawnym występuje już ostateczna decyzja, którą stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2002 r., tj. decyzja z dnia [...] marca 2013 r. (k.22-23 akt administracyjnych), co oznacza, że także od strony formalnoprawnej kwestia wygaśnięcia mocy obowiązującej pozwolenia wodnoprawnego z 2002 r. została już prawomocnie potwierdzona. Skoro więc skarżący w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. pobierał wodę podziemną z ujęcia [...] bez pozwolenia wodnoprawnego to powinna mu zostać co do zasady wymierzona opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Kategoryczne brzmienie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom administracji publicznej w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej lub ograniczenia jej wielkości, jak też nie daje ono żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Co do zasady zatem bez znaczenia dla oceny kwestii wymierzenia opłaty podwyższonej pozostają przyczyny wskutek których strona korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Jedynie więc w sytuacji zupełnie wyjątkowej, gdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą na podstawie poprzednio uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego złożył przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź rażąca przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, okoliczność taka może mieć znaczenie dla wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś., tj. może uzasadniać nie wymierzenie stronie opłaty podwyższonej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, co trafnie stwierdził również organ odwoławczy wskazując, że wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego dopiero [...] marca 2013 r. nie było spowodowane bezczynnością organu, czy przewlekłością postępowania administracyjnego, lecz było skutkiem nieprzygotowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę Z w odpowiednim czasie przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Już złożenie pierwotnego wniosku w dniu [...] grudnia 2012 r. (k.20 akt administracyjnych) uznać należy za zbyt późne, albowiem złożenie wniosku w takim terminie nie umożliwiało organowi wydania decyzji w terminach wynikających z obowiązujących przepisów, przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Przede wszystkim zaś należy zwrócić uwagę, że wniosek ten nie był wnioskiem kompletnym. Przeciwnie wniosek ten był obarczony istotnymi brakami, co doprowadziło do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (k.60-62 akt administracyjnych). Kolejny, kompletny wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego skarżący złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. (k.30 akt administracyjnych), a więc już po upływie terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Z tych też przyczyn nie można przyjąć, że wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego dopiero [...] marca 2013 r. spowodowane zostało bezczynnością organu, czy przewlekłością postępowania administracyjnego. Przeciwnie było ono wynikiem zaniedbań samego skarżącego, który nie przygotował kompletnego wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego. Okoliczności takie nie mogą mieć zatem znaczenie dla wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś. Reasumując stwierdzić należy, że ustalenia i oceny organów w części dotyczącej konieczności wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej są prawidłowe, a organy w tym zakresie nie naruszyły przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 k.p.a., jak też nie naruszyły przepisów prawa materialnego w postaci art. 135 ust. w zw. z art. 138 ust. 1 p.w. oraz art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. W tym zakresie wytknąć należy organom jedynie brak w aktach sprawy odpisu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] W sytuacji jednak, gdy skarżący nie kwestionował odnoszących się do treści tej decyzji ustaleń organów, zaniechanie to nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Odmiennie należy natomiast ocenić zarzuty skargi w części dotyczącej ustalenia przez organy wysokości wymierzonej opłaty podwyższonej. Trafnie bowiem we wniesionej skardze, jak również wcześniej w odwołaniu, zarzucono, że ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło należycie sposobu obliczenia wysokości opłaty podwyższonej, w tym w szczególności nie wyjaśniło w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalono ilość wody pobranej bez pozwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. Organ pierwszej instancji przedstawił w postaci tabeli sposób wyliczenia opłaty podwyższonej na kwotę [...]zł. Z tabeli tej wynika między innymi, że ilość wody pobranej ze zwyżką wynosiła 57.081 m3. Dodatkowo w odniesieniu do tych danych organ pierwszej instancji wskazał, że wymiaru nieuiszczonej opłaty dokonano na podstawie "własnych ustaleń". Tego typu stwierdzenie pozbawione jest jakiejkolwiek merytorycznej treści i nie wyjaśnia w jaki sposób i na jakiej podstawie organ ustalił ilość wody pobranej ze zwyżką na 57.081 m3. Zaniechanie to jest istotne albowiem taka wielkość nie wynika bezpośrednio z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Jak można się domyślać organ wyliczył taki pobór wody wychodząc od danych dotyczących ilości wody ogółem pobranej z ujęcia, jednakże brak wskazania metody dokonania tych wyliczeń uniemożliwia kontrolę prawidłowości wyliczeń i opartego na nim rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do wysokości wymierzonej opłaty podwyższonej. Organ drugiej instancji w odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczącego tej kwestii stwierdził jedynie, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano sposób obliczenia opłaty, mając na uwadze okres w jakim Gmina Z nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe było oczywiście niewystarczające albowiem w żaden sposób nie wyjaśniało tego w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalono ilość wody pobranej bez pozwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. z ujęcia [...] Obowiązek ustalenia i rozpatrzenia tych okoliczności spoczywał w pierwszym rzędzie na organie pierwszej instancji. Obowiązek taki odnosił się jednak także do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. W tej sytuacji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do wymierzenia stronie opłaty podwyższonej, w tym także okoliczności dotyczących tego w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalono ilość wody pobranej bez pozwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. Nadto obowiązkiem organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, była także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane. (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a.). Organ drugiej instancji nie dokonał należytej oceny zasadności zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu w zakresie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej wymierzonej skarżącemu. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych z określeniem wysokości opłaty podwyższonej, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlegało również i jego rozstrzygnięcie. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących braku ustaleń faktycznych odnoszących się do ustalenia ilości wody pobranej bez pozwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 4 marca 2013 r. z ujęcia [...] Organ zadba także o to, by do akt sprawy administracyjnej dołączyć także odpis poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o ustaleniu wysokości wymierzonej opłaty podwyższonej w przyjętej przez organ wysokości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.