II SA/Lu 905/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku stałego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] przyznał W. M. zasiłek stały dla osoby w rodzinie w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] maja 2016 r. oraz postanowił o opłacaniu za nią składki na ubezpieczenie zdrowotne w wys. 9,00 % od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Powyższa decyzja został zmieniona dwukrotnie. Po raz pierwszy MOPS w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] zmienił ww. decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia - zasiłku stałego na kwotę [...]zł miesięcznie, zmiana dotyczyła okresu od [...] grudnia 2014 r. do [...] maja 2016 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] organ ponownie zmienił tę decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia - zasiłku stałego na kwotę [...]zł miesięcznie i zmiana dotyczyła okresu od dnia [...] lipca 2015 r. do [...] maja 2016 r. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji powziął informację – która w jego ocenie miała wpływ na kwestię zasadności pobierania zasiłku stałego przez W. M. - że córka wnioskodawczyni E. P. prowadząca z nią wspólne gospodarstwo domowe - podjęła pracę od [...] maja 2015 r. w firmie R. P. Sp. z o.o. w W.. Na podstawie dokonanych wyliczeń organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], że pobrany zasiłek stały w łącznej kwocie [...]zł za okres od [...] czerwca 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wskazała, że ma 61 lat, orzeczoną II grupę niepełnosprawności i nie posiada żadnego swojego dochodu. Utrzymuje się z alimentów syna w kwocie [...]zł i zasiłku rodzinnego w kwocie [...]zł. Razem ze stroną zamieszkują pełnoletnie dzieci strony tj. córka M. - 24 lata, która uczy się i otrzymuje alimenty w kwocie [...]zł, syn - 34 lata, który nie pracuje i ma orzeczoną III grupę niepełnosprawności. Nie może znaleźć pracy, gdyż ciągle pozostaje w konflikcie z prawem i był kilkakrotnie karany. Wprowadziła się do niej córka - 20 lat, która jest w trakcie rozwodu. Poza tym wskazała, że córka M. w ogóle nie dokłada się do budżetu rodziny, gdyż twierdzi, że potrzebne są jej pieniądze na opłacenie szkoły i jej wydatki. Natomiast córka E. mająca 20 lat jest u strony zameldowana tymczasowo. W maju podjęła pracę, gdzie pracowała dwa lub cztery dni. W miesiącu czerwcu też pracowała kilka dni, natomiast w lipcu pracowała cały miesiąc. Córka przebywała u swojego partnera, nie mieszkając z wnioskodawczynią. Jedynie w miesiącu czerwcu dała stronie tylko [...] zł do dopłaty za światło, a w lipcu tylko [...] zł na leki. Oświadczyła, że od sierpnia córka już nie pracowała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na art. 3 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że w okresie od [...] czerwca 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. w odniesieniu do W. M. mamy do czynienia z sytuacją pobrania przez nią częściowo nienależnego świadczenia z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 6 pkt 16 ww. ustawy. Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji decyzji ostatecznej dotyczącej zasiłku stałego przyznanego na okres od [...] kwietnia 2012 r. do [...] maja 2016 r. w związku z powzięciem przez organ informacji o zmianie sytuacji materialnej rodziny. W trakcie wszczętego postępowania administracyjnego ustalono, że w okresie pobierania przez stronę świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego córka strony E. P. prowadząca ze stroną wspólnie gospodarstwo domowe podjęła pracę od [...] maja 2015 r. w firmie R. P. Sp. z o.o. w W.. Okoliczność ta spowodowała, że stało się koniecznym zweryfikowanie uprawnień do zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2015 r., bo zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny wnioskodawczyni, o czym strona nie poinformowała, a do czego była zobligowana w myśl art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że dochód rodziny M. za maj 2015 wyniósł w sumie [...] zł (a składał się na niego dochód z wynagrodzenia za pracę córki E. P. [...] zł, dwa świadczenia z funduszu alimentacyjnego [...] zł, zasiłek rodzinny [...] zł). Po podzieleniu ww. dochodu przez członków rodziny (5 osób) na osobę otrzymano kwotę [...]zł. Organ podniósł, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło wówczas [...] zł, wysokość wypłaconego zasiłku stałego za czerwiec 2015 r. wyniosła [...] zł, natomiast po przeliczeniu wysokość należnego zasiłku za ten miesiąc powinna wynieść [...] zł. Mając na uwadze różnicę wysokości pobranego, a należnego świadczenia powstała wysokość świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł (sposób wyliczenia: [...] zł - [...] zł). Podobnych wyliczeń organ dokonał w miesiącach następnych, wskazując, że dochód rodziny M. za czerwiec 2015 wyniósł w sumie [...] zł (a składał się na niego: dochód z wynagrodzenia za pracę córki E. P. [...] zł, dwa świadczenia z funduszu alimentacyjnego [...] zł, zasiłek rodzinny [...] zł). Dodatkowo organ zauważył, że w czerwcu 2015 r. został zatrzymany syn na jeden miesiąc w Zakładzie Karnym do dyspozycji prokuratora, stąd nastąpiły zmiany w strukturze rodziny i po podzieleniu ww. dochodu przez członków rodziny (4 osoby) otrzymano kwotę [...]zł na osobę. Organ podniósł, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło [...] zł, wysokość wypłaconego zasiłku stałego za lipiec 2015 r. wyniosła [...] zł, a wysokość należnego zasiłku za ten sam miesiąc powinna wynieść [...] zł. Zatem biorąc pod uwagę wysokości pobranego, a należnego świadczenia powstała wysokość świadczenia nienależnie pobranego w wysokości [...] zł (sposób wyliczenia: [...] zł – [...] zł). Dochód rodziny M. za lipiec 2015 r. wyniósł [...] zł (tj. dochód z wynagrodzenia za pracę córki E. P. [...] zł, dwa świadczenia z funduszu alimentacyjnego [...] zł, zasiłek rodzinny [...] zł). Po podzieleniu ww. dochodu przez członków rodziny (5 osób, syn wnioskodawczyni opuścił areszt) na osobę otrzymano kwotę [...]zł. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło wówczas [...] zł, wysokość wypłaconego zasiłku stałego za sierpień 2015 r. wyniosła [...] zł, a kwota należnego zasiłku za ten sam miesiąc po przeliczeniu wyniosła [...] zł. W związku z powyższym organ uznał, że wysokość świadczenia nienależnie pobranego wyniosła [...] zł. Organ na podstawie powyższych wyliczeń i po zsumowaniu miesięcznych świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconego W. M. zasiłku stałego za okres od [...] czerwca 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r., przyjął, że kwota świadczeń nienależnie pobranych wyniosła [...] zł. W. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego powtórzyła argumentację powołaną już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 109 powyższej ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Ponadto w myśl art. 106 ust. 5 ww. ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przedmiotem niniejszej sprawy jest uznanie zasiłku stałego za świadczenie nienależnie pobrane. Zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 542 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie – różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Przepis powyższy nie tylko wskazuje warunki jakim powinny odpowiadać podmioty uprawnione do otrzymania zasiłku stałego, ale również określa wysokość zasiłku w zależności od tego, czy wnioskodawca gospodaruje samotnie, czy też jest "osobą w rodzinie". Mając na uwadze treść przywołanego przepisu zauważyć należy, że dla przyznania i określenia wysokości zasiłku stałego niezbędne jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "rodziną". Na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. W art. 6 pkt 14 tej ustawy, ustawodawca wskazał, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że faktyczny związek, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza nie tylko zapewnienie dochodu stanowiącego źródło utrzymania, ale także codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych. Źródło utrzymania nie jest więc jedynym czynnikiem stanowiącym o uznaniu osób wspólnie zamieszkujących za rodzinę. Z kolei wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania, który opiera się na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (wyroki NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1138/13, Lex nr 1769162 oraz z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1997/97, Lex nr 45807). Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego gospodarowania, ale również zamieszkiwania. Jak wynika z akt sprawy skarżącej został przyznany zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie, w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] maja 2016 r. (decyzja MOPS w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]), a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] organ ponownie zmienił tę decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia - zasiłku stałego na kwotę [...]zł miesięcznie i zmiana dotyczyła okresu od dnia [...] lipca 2015 r. do [...] maja 2016 r. Organ pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2015 r., wszczął postępowanie w sprawie zweryfikowania uprawnień do otrzymania zasiłku stałego przez W. M. z uwagi na zmianę sytuacji finansowej w jej rodzinie, poprzez podjęcie pracy przez jedną z jej córek w okresie czerwiec – sierpień 2015 r. Zdaniem organów, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające polegające na zsumowaniu osobno w każdym miesiącu czerwiec - lipiec – sierpień 2015 dochodów osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym uprawnionej wykazało, że skarżąca pobrała zasiłek wyższy, niż jej przysługiwał, tj. w miesiącu czerwcu o kwotę [...]zł, w lipcu o kwotę [...]zł i w sierpniu o kwotę [...]zł. Zmiana sytuacji dochodowej rodziny spowodowała, że nastąpiło pobranie przez uprawnioną - w myśl art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej - świadczenia nienależnego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem za świadczenie nienależnie pobrane przyjmuje się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Na podstawie wywiadu środowiskowego organy ustaliły, że do osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącą należą także: córki – E. i M., synowie - M. i A. ( w sumie 5 osób). Z oświadczeń skarżącej wynika, że córka E. P., która jest u strony tymczasowo zameldowana, podjęła pracę od [...] maja 2015 r. w firmie R. P. Sp. z o.o. w W. i w tym czasie przebywała u swojego partnera, nie mieszkając ze stroną. Powyższe oświadczenie skarżąca powtarzała konsekwentnie na każdym etapie postępowania. W ocenie Sądu powyższa okoliczność jest istotna dla sprawy i ma wpływ na jej wynik. Organy nie uwzględniły bowiem kwestii faktycznego zamieszkania córki skarżącej w W., a nie z matką. Fakt ten przesądza bowiem, że nie można było E. P. w okresie kiedy pracowała w innym mieście, zaliczyć do osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a w konsekwencji nie można było zaliczyć osiąganych przez nią dochodów do dochodów rodziny. Wobec takich ustaleń należy wskazać, że twierdzenia skarżącej nie zostały należycie zweryfikowane przez organ, co w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej jest nieprawidłowe. W celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania przedmiotowego zasiłku, organy pomocy społecznej obowiązane są zatem uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące prowadzenia przez stronę jej wspólnego gospodarstwa domowego z córką E. P. w okresie kiedy pracowała w W.. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona, ewentualnie w razie wątpliwości, co do jej wiarygodności udowodniona zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne powinny stanowić element uzasadnienia faktycznego decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji, jak również utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, albowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie, czy organ zasadnie uznał pobrane przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane w związku ze stwierdzonymi brakami postępowania dowodowego jest zatem co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast wskazania dla organu w niniejszej sprawie, co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych wyżej rozważań. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.