II SA/Lu 909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca ), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji Starosty z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę sieci gazowej wysokiego ciśnienia Dn 1000 mm PN 6,3 MPa w miejscowości M. gmina D. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. W. N. zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy D. na działkach wsi M., o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] , dołączając projekt budowlany oraz pisemne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, wyznaczając termin do wykonania tego obowiązku. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie wypełnił obowiązków zawartych w postanowieniu, więc decyzją z dnia [...] organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Sprawa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była już dwukrotnie rozpatrywana przez organ odwoławczy i raz w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym sygnatura akt II SA/Lu 766/04. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ orzekający podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku jednoznacznie stwierdził, iż opracowanie winno dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego, o czym mówią postanowienia art. 33 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, bardzo istotny jest fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2005 r. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2004 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego gazociągu zapadła z naruszeniem prawa i nie stwierdzono jej nieważności ze względu na upływ terminu 12 miesięcy. Zatem decyzja organu samorządowego wydana z naruszeniem prawa, nie może być podstawą do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli wnioskodawca nie wypełnił obowiązków zawartych w postanowieniu , to słusznie zastosowano przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze na decyzję Wojewody W. N. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]. Obu decyzjom zarzuca: 1/ naruszenie art. 6 i art. 8 kpa, poprzez tworzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej własnych reguł prawa, nie znajdujących podstaw w aktualnie obowiązującym porządku prawnym i stosowaniu własnych, wymyślonych reguł jako podstaw wydawania decyzji administracyjnych; 2/ naruszenie art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie uznanie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2004 r., ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego; 3/ naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy spełnione są wymagania art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednakże w ustawie, w żadnym akcie wykonawczym ani normach branżowych i normatywach, nie ma definicji "całego zamierzenia budowlanego". Zdaniem skarżącego, jedynym źródłem informacji na temat systemów gazowniczych oraz ich elementów w postaci gazociągów mogących samodzielnie funkcjonować jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Z przepisów tej ustawy skarżący wywodzi, iż każdy gazociąg, który ma zdolność przesyłania gazu (jest projektowany i budowany według wymagań dla gazociągów), jest samodzielnym zadaniem inwestycyjnym dla inwestora, który chce współpracować z innymi podmiotami gospodarczymi działającymi lub chcącymi działać na rynku gazu i może w planach inwestora samodzielnie funkcjonować do czasu połączenia go z innymi podmiotami do dystrybucji gazu. Skarżący twierdzi także, iż wszystkie parametry inwestycji istotne do formalnej jej oceny zostały przedstawione, uzgodnione i zatwierdzone w stosownych decyzjach. Okoliczność transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko była przedmiotem raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i wraz z nim została przedstawiona, uzgodniona i zatwierdzona, w tym również przez Starostwo Powiatowe. Ponadto podkreśla, że przedmiotem projektu jest gazociąg, a nie sieć gazowa, zaś w skład tej ostatniej mogą ale nie muszą wchodzić obiekty wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 września 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W opinii skarżącego, organy orzekające błędnie twierdzą, iż wobec stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy wydana została z naruszeniem prawa – konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania na tym etapie. Skarżący powołuje się na wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393 /87 zgodnie z którym, decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, a to oznacza, że do chwili jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, decyzja może być przez stronę uprawnioną wykonywana (Legalis 2006 r. , C.H.Beck). W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący polemizuje z ustaleniami organu dotyczącymi uznania gazociągu za gazociąg bezpośredni, a także kwalifikację inwestycji jako ponadlokalnej. Według skarżącego, także opinia Inspektora Sanitarnego załączona przez niego do projektu, nie podlega ocenie innych organów, a więc organ orzekający nie może kwestionować tej opinii. Podkreśla także, iż uwarunkowania techniczne przyszłego połączenia rurociągów do przesyłu gazu strony ukraińskiej i polskiej, zostały dograne wzajemnym uzgodnieniem branżowym istotnym z punktu widzenia interesów inwestora, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął także, iż sprawa tego projektu była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, bowiem w istocie tamta sprawa dotyczyła sieci gazowej, zaś obecnie sprawa dotyczy budowy gazociągu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Nie stwierdzono także istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami w tym techniczno- budowlanymi; 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3/ wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z uwagi na fakt stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w wyżej powołanym przepisie, właściwy organ nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), zobowiązując inwestora do przedłożenia: 1. projektu zagospodarowania terenu, spełniającego wymogi art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; 2. ostatecznej i ważnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 3. zgody Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w formie decyzji (art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. "Prawo energetyczne" Dz.U. nr 89/06 , poz. 625 z późn.zm.) 4. zgody ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej na realizację niniejszej inwestycji (art. 32 ust. 1 pkt 3); 5. rysunków projektu opieczętowanych przez Inspektora Sanitarnego; 6. aktualnego oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej, z potwierdzeniem wpisu do stosownego rejestru przedsiębiorstw, o zapewnieniu dostaw gazu oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci; 7. decyzji o warunkach zabudowy z klauzulą jej ostateczności. Skarżący pisemnie ustosunkował się do treści postanowienia, jednakże w zakreślonym terminie zobowiązania do przedłożenia stosownych dokumentów nie wykonał. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w skardze do Sądu skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązków określonych w postanowieniu Starosty. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy co następuje: Wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2007 r. dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy D. powiat H. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, przy czym ze strony tytułowej wynika, że dotyczy on sieci wysokiego ciśnienia Dn 1000 mm PN 6,3 MPa. Natomiast w rubryce "rodzaj dokumentacji" wpisano: "Projekt budowlany gazociągu Dn 1000". Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), gazociąg oznacza rurociąg wraz z wyposażeniem, służący do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. Gazociągi wraz z innymi urządzeniami wchodzą w skład sieci gazowych. Art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W świetle definicji sieci gazowych, gazociąg jest z pewnością częścią tejże sieci (a więc częścią zamierzenia budowlanego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie). W takim jednak wypadku inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Kwestią sporną jest tu także możliwość samodzielnego funkcjonowania gazociągu. Projekt przedstawia odcinek gazociągu wysokiego ciśnienia bez wskazania źródła zaopatrzenia i drogi przekazu, a także miejsca odbioru gazu. Zatem słusznie przyjęły organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, że przedmiotowy obiekt (jako część sieci gazowej) nie może samodzielnie funkcjonować. Co do zarzutu skarżącego, że gazociąg należy zakwalifikować jako pośredni, Sąd uznał, że jest on bezzasadny. Słusznie podniósł organ, iż skoro projekt dotyczy pewnego odcinka gazociągu, to trudno jest na obecnym etapie określić charakter tego gazociągu. Jeśli bowiem nie ma na tym terenie sieci gazowej, to gaz może być na tym odcinku dostarczony tylko bezpośrednio. Natomiast dla takiego gazociągu zgodnie z art. 7a ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wymagana jest zgoda Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wydana w drodze decyzji. Również zarzut skarżącego, iż gazociąg nie ma zasięgu krajowego ani nie wynika z umów międzynarodowych jest chybiony. Z projektu technicznego wynika bowiem, iż inwestor planuje dokonanie przewiertu na stronę ukraińską, co wymaga porozumienia między sąsiadującymi państwami. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza (między innymi) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uregulowań, pozwoleń i sprawdzeń. Do projektu skarżący dołączył decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2003 r. W decyzji tej zastrzeżono, iż jest ona ważna tylko z pieczęciami stwierdzającymi uzgodnienie przez ten organ. Skoro rysunki projektu nie zawierają takich pieczęci, to słusznie organ zobowiązał skarżącego do uzupełnienia tego braku. Sąd uznał natomiast za nieuzasadnione zobowiązanie skarżącego, do złożenia ostatecznej i ważnej decyzji o warunkach zabudowy. Mimo stwierdzenia, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa, funkcjonuje ona nadal w obrocie prawnym. Zatem słusznie podnosi skarżący, iż do chwili jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, decyzja może być przez stronę uprawnioną wykonywana. Wbrew twierdzeniu organu decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jest decyzją ostateczną (co wynika także z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa),a zatem spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1b/ Prawa budowlanego. Decyzja ta zawiera pieczęć, z której wynika, iż jest ona prawomocna Mając zatem na względzie wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa. Dlatego też Sąd uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w wyroku.