II SA/Lu 909/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. i E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla: zaskarżoną decyzję, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz D. S. i E. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 lipca 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. S. i E. S. (dalej także: "skarżące"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 4 czerwca 2016 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r., znak: jw, o odmowie nakazania R. M. (dalej także: "inwestor") wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie instalacji gazowej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 6 czerwca 2013 r. zawierający żądanie zbadania legalności nieszczelnej instalacji gazowej oraz hałasu pochodzącego od drgań przewodu spalinowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L.. Organ pierwszej instancji ustalił, że we wspominanym budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, przy czym lokal nr [...] stanowi własność inwestora, lokal nr [...] – D. S., zaś lokal nr [...] – E. S.. Po dokonanej w dniu 12 grudnia 2013 r. kontroli, w trakcie której skarżące okazały do wglądu aktualne protokoły szczelności instalacji gazowej oraz protokoły kominiarskie, organ pierwszej instancji uznał, że opierając się o powyższe dokumenty, nie stwierdza nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych oraz nieszczelności instalacji gazowej. W dniu 14 marca 2014 r. organ ten przeprowadził oględziny obiektu, w wyniku których ustalił, że w mieszkaniu nr [...] do pionu przewodu spalinowego podłączony jest piecyk gazowy dwufunkcyjny z otwartą komorą spalania, bez zasobnika - typu Junkers. Przewód spalinowy znajduje się w odległości około 3,20 m od piecyka. Organ ustalił też, że lokal nr [...] nie jest wyposażony w gazową płytę do podgrzewania posiłków, a posiłki są przygotowywane przy użyciu kuchenki indukcyjnej. Zdaniem organu, podłączenie piecyka do kanału spalinowego jest niezgodne z § 174 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie"). Organ ocenił również, że z uwagi na zabudowę przewodu spalinowego płytami gipsowo-kartonowymi na stelażu brak jest technicznych możliwości sprawdzenia spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie rozporządzenia. Mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości oraz brak projektu instalacji gazowej, która w świetle przepisów powinna być zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek wykonania przez uprawnionego projektanta, oceny technicznej instalacji gazowej od gazomierza do odbiorników i poprawności podłączenia piecyka gazowego do przewodów spalinowych we wskazanym wyżej lokalu mieszkalnym wraz ze określeniem niezbędnych do wykonania określonych robót. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe orzeczenie postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r., znak: [...]. W dniu 5 maja 2014 r. inwestor złożył opinię techniczną dotyczącą wskazanej instalacji gazowej od gazomierza do odbiorników oraz poprawności podłączenia kotła gazowego do przewodów spalinowych, opracowaną w kwietniu 2014 r. przez mgr inż. J. A.. Decyzją z dnia 17 września 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił nakazania inwestorowi nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych ze zrealizowaną wewnętrzną instalacją gazową i podłączeniem kotła gazowego do przewodu spalinowego w lokalu nr [...] we wskazanym wyżej budynku. Organ uznał, że złożona przez inwestora ocena techniczna potwierdza, że instalacja gazowa i podłączenie urządzenia grzewczego do kanałów spalinowych wykonane zostało zgodnie z przepisami, w tym przepisami rozporządzenia. WINB w L. decyzją z dnia 31 października 2014 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję z dnia 17 września 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad zawartych w treści art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB miasta L. dokonał w dniu 28 listopada 2014 r. czynności kontrolnych, ustalając, że przedmiotowa instalacja gazowa wykorzystywana jest jedynie do ogrzewania mieszkania. Zamontowany jest kocioł gazowy firmy Junkers. Organ stwierdził, że stan instalacji gazowej i podłączeń do przewodów spalinowych w kominie jest identyczny jak podczas poprzednich kontroli. Mając to na uwadze, decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., znak: [...] [...], organ ten ponownie odmówił nałożenia na inwestora nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. WINB decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., znak: [...], uchylił wskazaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. art. 7, 10, 77, 79 § 1 i 80 k.p.a. Organ drugiej instancji podniósł, że bezzasadnie organ uchylił się od dokonania oceny przedłożonej przez inwestora opinii technicznej, albowiem dokument ten podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Rozpatrując sprawę kolejny raz, opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 czerwca 2016 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 15 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, PINB odmówił wydania inwestorowi nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że dokonał oceny przedłożonych w sprawie dowodów, w tym opinii technicznych wykonanych na zlecenie inwestora przez uprawnione do tego osoby. Z dowodów tych wynika, że stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W odwołaniu od tej decyzji skarżące zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, to jest nieprzeprowadzenie oględzin miejsca podłączenia instalacji gazowej lokalu nr [...] do rury gazowej, nie będącej częścią wspólną nieruchomości, brak wykonania zdjęć połączenia głównego pionu gazowego, w którym płynie gaz do mieszkań na I oraz II piętrze, z samowolnie wykonaną wewnętrzną instalacją gazową na parterze oraz nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania inwentaryzacji wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...]; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez zaniechanie zlecenia dodatkowej ekspertyzy, pomimo ogólnikowości i wadliwości opinii technicznych wykonanych na zlecenie skarżącego, w tym opinii technicznej, sporządzonej przez mgra A. G., złożonej w dniu 11 maja 2016 r., dotyczącej wewnętrznej instalacji gazowej w omawianym lokalu, która nie spełnia warunków formalnych wykonania głównej próby szczelności przewodów gazowych; - art. 50 i art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak nakazania inwestorowi rozbiórki wykonanej przez niego części instalacji gazowej (włączonej w użytkowaną przez skarżące legalną instalację gazową) – wobec braku możliwości zalegalizowania spornej instalacji, z uwagi na to, że nie posiada ona kotła gazowego i grzejników; - § 164 ust. 2 rozporządzenia, przez uznanie instalacji gazowej w lokalu nr [...] za zgodną z prawem, pomimo stwierdzenia, że jest ona wykonana z rur stalowych łączonych przez gwintowanie. Utrzymując w mocy opisaną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ ten wskazał, że skoro nie stwierdzono nieprawidłowości w wykonaniu spornych robót budowlanych, nie było podstaw prawnych do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu drugiej instancji, powyższe stanowisko potwierdza w pełni materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym ocena techniczna, wykonana przez mgr A. G., która potwierdza, że sporne roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora prawidłowo. W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżące powtórzyły argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona także z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą nakazania – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – odmowie nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych (to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę) robót budowlanych, polegających na rozbudowie instalacji gazowej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w L., to jest od zaworu w łazience, gdzie wcześniej był zamontowany licznik gazowy. Wymaga podkreślenia, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie i nie oceniły należycie zgormadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy również z uchybieniem art. art. 15 i 136 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w toku postępowania organy administracji obu instancji stwierdziły, że z uwagi na zabudowę przewodu spalinowego płytami gipsowo-kartonowymi na stelażu, brak jest technicznych możliwości sprawdzenia spełnienia warunków, o których mowa w przepisach rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że stanowisko to narusza powołane przepisy postępowania, nakładające na organ obowiązek wnikliwego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ale także jest niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, na co wskazywały skarżące wielokrotnie w toku postępowania, że prawidłowe, to jest wszechstronne i wyczerpujące zbadania instalacji gazowej, wymagające poprawnego przeprowadzenia próby szczelności, wymagało odsłonięcia części zabudowy kartonowo-gipsowej i przeprowadzenie oględzin, co – niewątpliwie – nie zostało wykonane. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny nie dotyczyły zatem odcinka instalacji zasłoniętego płytami. Oczywiste jest więc, że w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie organy winne były zobowiązać inwestora do usunięcia części zasłaniających instalację gazową płyt, a następnie – zgodnie z treścią art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane – zlecić mu wykonanie dodatkowej opinii. Z powyższego wynika również, jak prawidłowo stwierdziły skarżące, że przedłożone przez inwestora opinie techniczne, sporządzone bez zbadania znacznej części instalacji gazowej, zakrytej płytami kartonowo-gipsowymi, nie mogą być uznane za miarodajne dowody w sprawie. Skoro bowiem autorzy tych opinii oceniali tylko stan części instalacji bez odsłonięcia płyt, to oznacza, że nie mogli poprawnie ocenić szczelności tego odcinka instalacji. Niewątpliwie również organy administracji obu instancji nie odniosły się należycie zarzutów skarżących, podnoszonych w trakcie postępowania, opinii technicznej, sporządzonej przez mgra A. G. w dniu 6 maja 2016 r. Mianowicie skarżące zwróciły uwagę, iż autor tej opinii stwierdził połączenie rur instalacji gazowej, poprzez "skręcanie na gwint", co – w ich ocenie – jest sprzeczne z § 164 ust. 2 rozporządzenia. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, gdyż istotnie przepis ten stanowi, że "zabrania się prowadzenia przez pomieszczenia mieszkalne przewodów instalacji gazowej z zastosowaniem połączeń gwintowanych, a także z zastosowaniem innych sposobów łączenia rur, jeżeli mogą one stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców". Organy obu instancji nie oceniły również prawidłowo, czy powyższa opinia techniczna spełnia warunki formalnych przewidzianych dla wykonania głównej próby szczelności przewodów gazowych. Organy te nie odniosły się bowiem do zarzutów skarżących, co do tego, że wspomniana opinia została wykonana bez aktualnego protokołu kominiarskiego i bez wyłączania gazu, to jest z naruszeniem § 44 ust. 1-8 i § 47 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.). Wskazać też trzeba, że organy nie oceniły należycie stanu technicznego odcinka spornej instalacji gazowej, zlokalizowanego pomiędzy pionem a podejściem do gazomierza w lokalu nr [...]. Poza sporem jest bowiem, że sporządzone na zlecenie inwestora opinie techniczne nie zawierają części graficznej, zaś organy administracji nie wykonały wymaganej – w tej sytuacji – dokumentacji fotograficznej, w celu zbadania tej okoliczności. Tym samym, jak zasadnie podniosły skarżące, przedwczesnym było stwierdzenie prawidłowości podłączenia lokalu nr [...] do pionu, a w konsekwencji co najmniej przedwczesna było również stanowisko organów co do tego, że instalacja została wykonana prawidłowo. Z powyższego wynika zatem, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskutek tego, naruszono nie tylko wspomniane przepisy postępowania administracyjnego, lecz również przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji brak było podstaw do orzeczenia o odmowie nałożenia na inwestora, w oparciu o wskazane przepisy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienie organu pierwszej instancji o sprostowaniu tej ostatniej decyzji. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z powyższych powodów, Sąd nie miał obowiązku odnosić się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie więc przede wszystkim wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy te odniosą się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.