II SA/Lu 91/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom /sprawozdawca, Protokolant ref. Jaoanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 755 /siedemset pięćdziesiąt pięć/ zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 91/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w części zaskarżonej, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę domków jednorodzinnych w C. przy ul. [...] na działkach nr [...] do [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. Plan ten stanowi, że teren lokalizacji inwestycji wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem C 5.U – 11, przeznaczonego pod usługi nieuciążliwe, mieszkalnictwo i tereny wojskowe. Zasady zagospodarowania tego terenu przewidują, że dla terenów oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny leśne obowiązuje § 10 ust. 2 pkt 3 ustaleń ogólnych, który odsyła do § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały. Ponadto działki co do których odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wchodzą w skład obszaru oznaczonego jako lasy ochronne. Plan przewiduje ochronę gruntów leśnych i zdaniem Kolegium ustalanie warunków zabudowy jest niedopuszczalne bez wyłączenia z produkcji leśnej tych działek, które w ewidencji gruntów oznaczone są jako lasy. Zaliczenie danego terenu do lasów ochronnych czyni niedopuszczalnym wznoszenie na nim osiedla mieszkaniowego. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła spółka [...] (w toku postępowania nastąpiła zmiana nazwy i siedziby spółki). Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez stwierdzenie że istniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez wydanie decyzji sprzecznej ze słusznym interesem strony i nie pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że powołane w decyzji ustalenia ogólne planu miejscowego są przytoczeniem warunków ustawowych zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto tereny planowanej inwestycji nie leżą na obszarze lasów ochronnych [...] organ nie ustalił więc należycie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, przez co naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne żądanie przedstawienia decyzji o wyłączeniu określonych gruntów z produkcji leśnej już na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej odrzucenie, zarzucając, że skarga podpisana została przez osobę nieuprawnioną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim zauważyć należy w okresie od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy do daty wydania zaskarżonej decyzji doszło do zmiany stanu prawnego. Obowiązkiem organu drugiej instancji było zatem w pierwszej kolejności rozważenie, które przepisy: nowe czy dotychczas obowiązujące powinny mieć w sprawie zastosowanie. Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte zostało w czerwcu 2002 r. Pierwsza decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu co do części nieruchomości objętej wnioskiem oraz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do pozostałej części, oznaczonej jako działki szczegółowo w decyzji wymienione, wydana została w dniu [...] r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją ostateczną organu drugiej instancji z dnia [...] r. Zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i wydania obu decyzji obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), która stanowiła podstawę orzekania organów obu instancji. Ustawa ta utraciła moc w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. Konsekwencją uchylenia tej decyzji była konieczność rozpoznania sprawy ponownie przez organ drugiej instancji. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., orzekając na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że po wejściu w życie nowej ustawy, tj. po dniu 11 lipca 2003 r. przepisy dotychczasowe stosować należy w sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. jest nadal prowadzone po tym dniu i nie zostało w ogóle zakończone wydaniem decyzji, albo przed dniem 11 lipca 2003 r. wydana została decyzja organu pierwszej instancji, od której złożone zostało odwołanie. W obu sytuacjach organy administracji pierwszej i drugiej instancji orzekać będą na podstawie przepisów dotychczasowych, bowiem w tych przypadkach nie została wydana przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzja ostateczna. Natomiast gdy przed dniem 11 lipca 2003 r. wydana została decyzja ostateczna, załatwiająca sprawę administracyjną, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jej późniejsze uchylenie przez sąd administracyjny nie powoduje, że sprawa nie była zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy decyzją ostateczną w rozumieniu powołanego przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Pogląd taki wyrażany jest w doktrynie (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.573) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pełni ten pogląd podziela. Sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, a zatem postępowanie sądowe nie jest kontynuacją instancyjnego postępowania administracyjnego. Dlatego nie można zgodzić się z poglądem organu wydającego zaskarżoną decyzję, że na skutek uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. sprawa powinna być rozpoznana przez ten organ ponownie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Brzmienie przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wskazuje, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeżeli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym. Należy również podkreślić, że stosownie do przepisów art. 136 -138 kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a ich nieuwzględnienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej prawem (por. przykładowo wyrok z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88). Wyraźne brzmienie przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., pominiętego przez organ drugiej instancji, nakazywało zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. Zaskarżona decyzja jest zatem sprzeczna z prawem, wydana została bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji nie było bowiem podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie. Należy w tym momencie zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie przewidzianym poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. jest więc bezprzedmiotowe (por. także powołany już Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, s. 573). Z tych względów zaskarżona decyzja, jako naruszająca wskazane przepisy prawa podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami).