II SA/Lu 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia ..... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ... utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... nakazującą A. K., A. F., K. K. oraz S. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach gruntu nr ..., położonego na ul. L. w L. poprzez wykonanie wyszczególnionych w sentencji decyzji robót budowlanych. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie zdrowia oraz życia użytkowników przedmiotowego obiektu, a termin wykonania obowiązku określono do dnia 30 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 14 grudnia 2012 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ... położonych przy ul. L. w L., w trakcie której ustalili, iż budynek o wymiarach 9,0 m x 14,95m + 3,61m x 3,20m + 2,1 lm x 1,60m jest konstrukcji murowanej z dachem konstrukcji drewnianej, dwuspadowej, pokrytej dachówką cementową nad bryłą główną (9,0m x 14,95m), zaś dachem jednospadowym nad gankami (3,61m x 3,20m i 2,1 lm x 1,60m). W ganku o wymiarach 3,61m x 3,20m zlokalizowanym od strony zachodniej budynku znajdują się dwa pomieszczenia nieużytkowane (sień i kuchnia) z zawilgoconą podbitką sufitową. W części budynku o wymiarach 9,0m x 9,70m, usytuowanej na działce nr ... znajduje się pięć pomieszczeń, tj. sień, dwa nieużytkowane pokoje i dwa pomieszczenia użytkowane (pokój z prowizoryczną kuchnią) w północnej części budynku. W pomieszczeniach stwierdzono spękania, zawilgocenia tynków i miejscowe zarysowania ścian wewnętrznych i zewnętrznych oraz gzymsów, zaś drewniane stropy wykazują ubytki i odparzenia tynków. Deski oraz bale stropowe są zmurszałe i zawilgocone z widocznymi ubytkami materiału. Stropy, szczególnie w użytkowanym pomieszczeniu kuchennym, miejscowo uginają się, stwarzając zagrożenie dla użytkowników. Jedynie pomieszczenie kuchenne ogrzewane jest prowizorycznie piecem zwanym "kozą". Podłogi z desek są zawilgocone i miejscowo zmurszałe. Przewód kominowy wystający ponad połacią dachową, wykonany z cegły ceramicznej pełnej jest spękany i występują w nim miejscowe przesunięcia cegieł. W części budynku o wymiarach 5,25m x 9,0m + 2,1m x 1,60m usytuowanej na działce nr ... znajduje się pięć pomieszczeń nieużytkowanych, w których występują zawilgocenia i ubytki elementów stropów i drewnianych podłóg. W pokryciu dachowym są widoczne prześwity, przez które następuje zalewanie stropu wodami opadowymi. Nad całym budynkiem mieszkalnym konstrukcja więźby dachowej jest zawilgocona. Organ odwoławczy podniósł, że uczestniczący w oględzinach A. K. oświadczył do protokołu, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał około 100 lat temu, zaś on ze swoją rodziną jest jego właścicielem od 2004 r. Część budynku zlokalizowaną na działce nr ... użytkuje jego matka oraz bracia, którzy od lat nie przeprowadzali remontów i nie chcą pomóc w naprawach. W przyszłości A. K. planuje remont budynku. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia 10 stycznia 2013 r. współwłaściciele budynku przedłożyli ekspertyzę jego stanu technicznego sporządzoną przez osobę mającą odpowiednie do tego uprawnienia. Organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta ... zasadnie nałożył na współwłaścicieli budynku obowiązki wykonania robót budowlanych wynikające z tej ekspertyzy, stosując właściwą podstawę prawną, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawodawca w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do określenia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o ten przepis. Organ wskazał ponadto, że art. 108 § 1 k.p.a. zawierająca zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Podniósł, że jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Ustawodawca uznaje, że "niezbędność" niezwłocznego działania może nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję .. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... wniósł A. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, b) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów Państwa), w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), a także w art. 11 k.p.a. (wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącego, organ wadliwie ustalił, że obiekt budowlany zlokalizowany na działkach ... może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, bądź też jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymagającym podjęcia określonych robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie. Część z prac wskazanych w ekspertyzie nie może być nazwana pracami koniecznymi do przeprowadzenia i nie ma podstaw, aby do ich wykonania zobowiązać współwłaścicieli nieruchomości położonych przy ul. L. w L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr .... położonego na ul. L. w L., który w ocenie organów obu instancji jest nieodpowiedni i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Matarialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatami przedmiotowego obowiązku są: właściciel (współwłaściciele) albo zarządca obiektu budowlanego, co wynika z dyspozycji art. 61 Prawa budowlanego. Nałożenie tego obowiązku nie jest przy tym zależne od przyczyn powstania nieprawidłowego stanu technicznego budynku oraz od stopnia zawinienia właściciela (współwłaścicieli), czy zarządcy budynku w zaistnieniu takiego stanu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nałożył obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr ...., położonych przy ul. L. w L. na współwłaścicieli tego budynku, tj. na A. K., A. F., K. K. oraz S. K. Krąg adresatów decyzji został ustalony prawidłowo, w oparciu o skrócony wypis ze skorowidza działek (k. 3) oraz akty notarialne (k. 24-27). Bezsporne jest, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieprawidłowy. Wynika to zarówno z protokołu oględzin budynku (k. 13), jak i z dokumentacji fotograficznej (k. 15-23) i ekspertyzy stanu technicznego budynku sporządzonej w maju 2013 r. przez inżyniera J. P., posiadającego wymagane uprawnienia budowlane (k. 43-47). Sposób przeprowadzenia i treść tych dowodów nie budzą zastrzeżeń sądu. Kwestię sporną stanowi natomiast zakres nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i brak jest jego legalnej definicji. Z treści omawianego przepisu wynika dla organu nadzoru budowlanego kompetencja do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie więc przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni" stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania na właściciela obiektu obowiązków nie wynikających wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 1103/99). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał norm prawnych, których wymagania zostały naruszone przez ustalony stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Tymczasem okoliczność zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do jej wydania nie wystarczy zatem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Przeciwnie, ocena, czy stan techniczny budynku jest nieodpowiedni albo że zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ administracji, który działa na podstawie i w granicach prawa, nie może nałożyć na jednostkę obowiązków, które nie znajdują oparcia w normie prawnej. Zatem ustalenie, że obiekt budowlany znajduje się w tak złym stanie technicznym, że konieczne jest nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, musi znajdować potwierdzenie w konkretnej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. W przypadku budynków aktem tym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Innymi słowy, jeżeli organ nadzoru budowlanego nakłada na właściciela bądź zarządcę budynku obowiązek wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, musi wskazać przepis techniczno – budowlany, który czyni zasadnym nałożenie tego obowiązku (czy inaczej – wskazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny budynku). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji ograniczył się do powołania się na treść art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 cytowanej ustawy i powielił ustalenia zawarte w ekspertyzie technicznej. Nie wypełnił zatem jednej ze swoich podstawowych ról w procesie stosowania prawa, a mianowicie nie dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nie pozwala na stwierdzenie zasadności rozstrzygnięcia. Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów procesowych oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zasadne jest jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania – gdyż z uwagi na istnienie na działkach nr ... w L. budynku o nieodpowiednim stanie technicznym nie stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a., ani do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż naruszenie prawa polegające na niedokonaniu właściwej subsumpcji może zostać wyeliminowane przez organ drugiej instancji bez ryzyka uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, a materiał dowodowy sprawy może zostać ewentualnie uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy zbada stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku z uwzględnieniem przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie oceni – z powołaniem się na te przepisy i uzasadni, jakie roboty budowlane są konieczne do doprowadzenia przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, nie zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego. Organ weźmie przy tym pod uwagę przyszły planowany przez współwłaścicieli sposób użytkowania tego budynku. Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.