II SA/Lu 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M. Ł. w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. zwrócił się do tego organu o uznanie stwierdzenia, że " zgodnie z obowiązującym do dnia [...]. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. przyjętym uchwałą nr [...] rady Miasta B. P. z dnia [...]. wnioskowany obszar, obejmujący nieruchomości oznaczone nr ewid.[...], [...], [...], [...] położone przy ul. [...] posiadał funkcje : zabudowa mieszkaniowa zorganizowana oraz skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego – symbol w planie E2 MW,MS,MN,UL" jest stwierdzeniem nieprawdziwym, ponieważ nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Wniósł ponadto o wyegzekwowanie od Prezydenta Miasta B. P. unieważnień dokumentów zawierających takie stwierdzenie tj. pisma Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] r., Nr [...] i pisma z dnia [...] r., Nr [...] . Ponadto wnioskodawca zażądał podjęcia działania sprawdzającego, podejmowanego w przypadku uzasadnionego podejrzenia świadomego i celowego udokumentowania przez funkcjonariusza publicznego "stanu nieistniejącego jako stanu faktycznego". Pismem z [...]. Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że nie posiada upoważnienia do wyegzekwowania od Prezydenta Miasta B. P. unieważnienia lub sprostowania zajętego stanowiska przedstawionego w powołanych pismach. Wskazano także, że postanowienie Kolegium z dnia [...]. jest ostateczne. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że nie znajduje w piśmie zawiadomienia o czynnościach podjętych w celu rozpoznania wniosku, ani zawiadomienia o sposobie jego załatwienia. P. w jego ocenie nie zawiera wskazania przepisu lub przepisów pozwalających przyjąć, że "przedstawienie przez organ stanowiska w nawiązaniu do wniosku" jest równoznaczne z wymaganym zawiadomieniem. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało M. Ł., że Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje procedury sprostowania lub zmiany stanowiska zawartego w pismach pochodzące od innych organów administracji, niż Kolegium. W związku z powyższym brak jest podstaw do podjęcia czynności procesowych zmierzających do załatwienia wniosku z dnia [...] r. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że w przypadku kolejnych wniosków w sprawie, której dotyczy wniosek z dnia [...] r. zastosowana zostanie procedura unormowana w art. 239 §1 kpa. W odpowiedzi na powyższe pismo M. Ł. uznając, że pismo z [...]. jest decyzją, wniósł o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia [...] r. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że nie zgadza się z odmową podjęcia przez Kolegium jakichkolwiek czynności w sprawie. Właściwość organu administracji do podjęcia działań w zakresie żądania zawartego w wniosku z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości. Wniosek nie zawiera braków formalnych. Sfomułowano w nim żądania i je uzasadniono. Rozpatrzenie wniosku skutkować będzie wzmocnieniem realizacji zasady praworządności oraz przeciwdziałać będzie nadużyciom Prezydenta Miasta B. P.. Przyczyni się do realizacji w praktyce zasady prawdy obiektywnej, poprzez wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Natomiast brak reakcji Kolegium w niniejszej sprawie świadczy o tym, że nie działało ono wnikliwie i szybko oraz, iż sprawa nie została załatwiona. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wdanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, odwołanie nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (w tym art. 134 k.p.a.) Zgodnie natomiast z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, przy czym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. W niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania zaistniała z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna przez Kolegium działające jako organ pierwszej instancji, od której można było skutecznie złożyć wniosek o ponowne załatwienie sprawy. P. z dnia [...]. nie jest aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu w trybie postępowania odwoławczego, czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tych względów stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie wniósł M. Ł.. W uzupełniającym skargę piśmie z dnia [...] r. zarzucił Kolegium, że wydając postanowienie naruszyło art. 238 §1 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 77 §4 kpa poprzez brak wymaganego prawem zawiadomienia, art. 79 §2 kpa poprzez uniemożliwienie złożenia wyjaśnień oraz art. 15 kpa poprzez brak możliwości odwołania od postanowienia odmawiającego przyjęcie odwołania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 238 § 1 kpa wymaga, aby zawiadomienie o odmownym sposobie załatwienia wniosku zawierało uzasadnienie faktycznego i prawne. W piśmie z dnia [...] r. nie podano jakie to fakty i które przepisy kpa stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych i innych, w kierunku ewentualnego załatwienia wniosku. Było to przyczyną niezadowolenia, a z uwagi na przepis art. 7 kpa upoważniało do zaskarżenia rozstrzygnięcia oraz oczekiwania na inny sposób zawiadomienia. Nie można wykluczać sytuacji, że inny, bardziej doprecyzowany sposób zawiadomienia zostałby przyjęty przez niego bez sprzeciwu. W związku z powyższym postanowienie jest przedwczesne, ponieważ utrwala wadliwe rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 7 kpa, przez co nie służy pogłębieniu zaufania do organu, wymaganemu zasadą art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiając przebieg postępowania w sprawie oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej powoływanej jako "kpa", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl natomiast art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 kpa nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 K.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2015, SIP Legalis, nb. 5-7 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Niedopuszczalność odwołania może zatem wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako, że w myśl art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ administracji twierdząc, że pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją przyjął, iż odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący zwrócił się do Kolegium w piśmie z dnia [...] r. o unieważnienie wskazanych w nim pism Prezydenta Miasta B. P. oraz podjęcie czynności podejmowanego w przypadku uzasadnionego podejrzenia świadomego i celowego udokumentowania przez funkcjonariusza publicznego nieprawdy. Mając na uwadze treść powyższego pisma Kolegium pismem z dnia [...] r. poinformowało skarżącego, że brak jest normatywnej podstawy do podjęcia przez nie w tej sprawie działań, w związku z czym nie podejmie żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia wniosku z dnia [...] r. zaś jakiekolwiek inne wnioski w tej sprawie załatwiane będą w trybie art. 239 §1 kpa. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium co do tego, że powyższe pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Ustawa ta zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107 kpa), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Zgodnie z art. 107 §1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Do konstytutywnych składników treści decyzji, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. P. z dnia [...] r. nie zawiera elementów decyzji w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Oczywistym jest również, że nie ma ono cech władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach strony. Mając powyższe na uwadze, ponownie należy więc podkreślić, że pismo Kolegium z dnia [...] r. nie zawiera wszystkich konstytutywnych składników decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 kpa, lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. Zasadnie zatem Kolegium oceniło, że złożenie od takiego pisma odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było niedopuszczalne i w związku z tym wydało w oparciu o art. 134 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi nie można zarzucić Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 238 §1 kpa. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania do postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego a jedynie do pisma informującego o sposobie załatwienia sprawy zainicjowanej skargą z art. 228 kpa. Samo zaś zaskarżone postanowienie zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Spełnia więc wymogi jakie stawia przed nim art. 124 §1 i 2 kpa oraz 107 §3 w zw. z art. 126 kpa. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa) i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 §1 kpa a tym samym i art. 77 §4 kpa oraz art. 79 §2 kpa), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.