II SA/Lu 910/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. K., zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4, art. 7 pkt 5, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...], nr [...] odmawiającej W. K. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na dzieci: D. K. i P. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczeń rodzinnych i dodatków do zasiłku stanowi prawomocny wyrok Sądu Okręgowego z dnia 26 sierpnia 2006 r., sygn. akt IIIC 647/05, w którym ustalono miejsce zamieszkania dzieci: P. i D. przy matce oraz zasądzono od W. K. alimenty na rzecz tych dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w sytuacji kiedy dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Organ podniósł również, że w myśl art. 7 ust. 5 cyt. ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: (a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, (b) ojciec dziecka jest nieznany, (c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, lub też (d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Jak ustalił to organ I instancji, W. K. jest osobą samotnie wychowującą dzieci: J. i K. i pozostaje w separacji od dnia 2 listopada 2006 r. Jednak dzieci (P. i D.), na które skarżący domaga się przyznania świadczeń, zgodnie z wyrokiem sądu, mają mieszkać z matką i prowadzić z nią wspólne gospodarstwo. Na obojgu rodzicach ciąży jednak obowiązek wychowania i troski o ich utrzymanie. Ponadto, zgodnie z tym wyrokiem, ojciec ma płacić na rzecz dzieci alimenty do rąk matki. Okoliczności faktyczne sprawy oraz ww. przepisy ustawy, zdaniem organu II instancji, uniemożliwiają przyznanie W. i K. prawa do zasiłku, którego żąda. Organ I instancji zatem słusznie, rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci, przyznając świadczenie na rzecz dzieci pozostających pod opieką wnioskodawcy (odwołującego się), odmówił przyznania prawa do zasiłku na dzieci znajdujące się pod opieką matki, na które odwołujący płaci alimenty. W. K. w skardze do sądu administracyjnego wskazał na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący domaga się ustalenia zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku, w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., na dzieci: J., K., P. i D. K., które wspólnie z nim zamieszkują i są zameldowane na stałe w jego mieszkaniu. Ponadto wskazał, że złożył pozew o rozwód, w którym wnosi o ograniczenie praw rodzicielskich matki nad małoletnimi dziećmi: P. i D. Podnosząc, że jego żona nie wykazuje żadnego zainteresowania uzyskaniem świadczeń na rzecz dzieci, pozostającymi pod jej pieczą, wnioskuje o przyznanie mu świadczeń i dodatków z pomocy społecznej do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o rozwód. Wskazał także na brak dobrej woli organu w stosunku do jego żądań przy jednoczesnym "namawianiu" matki dzieci przez pracowników organu do złożenia odpowiednich wniosków. Wniósł także o dołączenie do akt wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 820/06. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając jak w motywach zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że okoliczność wniesienia pozwu o rozwód i ograniczenie matce praw rodzicielskich na tym etapie postępowania nie ma znaczenia w sprawie i nie stanowi okoliczności powodującej wzruszenie prawidłowej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc kontrolę, obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały, także tego, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą najistotniejsza jest kontrola sposobu zrekonstruowania normy prawa materialnego, która stanowi podstawę przyznania lub braku przyznania żądanego świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku na dzieci skarżącego – D. i P. K. Przepisem prawnym odnoszącym się bezpośrednio do tego zagadnienia jest art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wynika z niego, iż w sytuacji, gdy dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenie rodzinne wypłaca się temu z nich, pod którego opieka dziecko się znajduje. Zakres zastosowania tego przepisu odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu przez organy administracyjne. Dzieci skarżącego P. i D. nie pozostają we wspólnym gospodarstwie z obojgiem rodziców, a na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie (IIIC 647/05) z dnia 26 września 2006 r. orzekającego separację, miejsce zamieszkania D. i P. K. zostało ustalone przy matce a od ojca (skarżącego) zasądzono na ich rzecz alimenty. Opieka zatem, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, sprawowana jest na mocy tego wyroku przez matkę. Wykładnia językowa przepisu art. 27 ust. 2 ustawy prowadzi do jednoznacznego wyniku co do zakresu normowania, polegającego tu na określeniu uprawnienia do pobierania świadczeń na te dzieci. Na gruncie tej metody wykładni w związku z brzmieniem całego przepisu należy przyjąć, że termin "wypłaca" nie jest jedynie terminem technicznym, wskazującym na czynność wypłacania, nie mająca żadnego związku z samym uprawnieniem do otrzymania świadczenia. Należy zatem termin ten rozumieć jako mający istotny związek merytoryczny z samym przyznaniem świadczenia. Wspiera ten sposób rozumowania argumentacja systemowa. W art. 27 ust. 1 bowiem, dotyczącym przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczeń rodzinnych, ustawodawca posługuje się także terminem "wypłaca", przy czym wiąże ten fakt z pierwszeństwem w złożeniu wniosku. W żaden sposób nie można byłoby zatem w tym przypadku rozdzielić uprawnienia do świadczenia (przyznania świadczenia) i czynności wypłacania przyznanego świadczenia. Ponadto, należy wziąć pod uwagę fakt, że ustawodawca w żadnym przepisie ustawy nie odróżnił terminologicznie kwalifikacji "przyznania" i "wypłacania" świadczenia rodzinnego. Na gruncie doktryny niekwestionowana jest reguła odnośnie do wykładni językowej, wskazująca na konieczność rozumienia (ustalenia znaczenia) danego terminu w sposób jednolity w całym systemie prawnym, a jeżeli to nie byłoby z jakichś powodów możliwe, jednolitość ta powinna być osiągana przynajmniej w danej gałęzi prawa (por. Z. Ziembiński: Teoria prawa, Warszawa 1978. s. 119). Tym bardziej zatem taka jednolitość rozumienia stanowi czynnik przesądzający w przypadku użycia takiego samego terminu w jednym akcie, a ponadto w jednej jego jednostce redakcyjnej (przepisie art. 27 ustawy w dwóch jego ustępach). W ocenie sądu, organy administracyjne, odmawiając przyznania świadczeń poprawnie zastosowały także przepis ogólny ustawy, zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy, wskazujący na podmioty, którym przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do niego, z którego wynika, iż krąg podmiotów określony jest do rodziców, jednego z rodziców, opiekuna prawnego dziecka (p. 1) lub opiekuna faktycznego dziecka (p.2). Jednoznaczny jest zatem związek tego uprawnienia z osobą, która może w wyniku otrzymania tego świadczenia, przyczynić się poprzez jego przeznaczenie, do zaspokojenia określonych potrzeb dziecka, związanych z wydatkami na jego utrzymanie (na co ustawodawca wskazał w art. 4 ust. 1 tej ustawy). Wskazuje to jednoznacznie także na cel instytucji świadczenia rodzinnego, który może być realizowany w przypadku przyznania i wypłacania świadczenia osobie która faktycznie te wydatki pokrywa. W konkluzji można stwierdzić, iż rezultaty wykładni językowej w odniesieniu do art. 27 ust. 3 ustawy, wsparte przez wyniki wykładni systemowej, znajdują dodatkowe wzmocnienie w postaci uwzględniania argumentów celowościowych i funkcjonalnych, związanych z treścią art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy także stwierdzić, że nie znajduje w aktach sprawy potwierdzenia wskazany w skardze fakt braku zainteresowania sytuacja dzieci D. i P. ze strony matki. W aktach administracyjnych (s. 65) znajduje się bowiem kopia decyzji organu administracji z dnia 19 października 2007 r. przyznającej matce dzieci to świadczenie, którego żądał skarżący, z wyszczególnieniem przeznaczenia tego świadczenia na te właśnie dzieci, które pozostają, zgodnie ze wskazanym wcześniej wyrokiem, pod jej opieką. Sprawą drugorzędną, nieistotną z punktu widzenia kontroli sądu są okoliczności złożenia przez matkę wniosku o te świadczenia oraz zakres aktywności organu administracyjnego w tym kontekście, zwłaszcza, że wniosek ten okazał się skuteczny. Na wynik kontroli nie może rzutować fakt trwania sprawy rozwodowej między małżonkami. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy oczekiwaniem na orzeczenie w tej sprawie a uprawnieniem do świadczenia rodzinnego przyznawanego i wypłacanego osobie, pod której opieką pozostają dzieci, a wydatki związane z utrzymaniem których mają być częściowo przez to świadczenie pokrywane. Nie ma także wpływu na wynik kontroli sądowej w niniejszej sprawie wskazany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 stycznia 2007 r. (II SA/Lu 820/06) bowiem dotyczył on skargi na decyzję w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W świetle powyższej argumentacji, wskazującej na pozytywną ocenę procesu i wyników wykładni przepisów prawnych, dokonanej przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań, nie stwierdził niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.