II SA/Lu 914/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup opału oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. O. od decyzji z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmawiającej przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku z przeznaczeniem na zakup opału – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił R. O. przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku z przeznaczeniem na zakup opału, motywując to brakiem współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym. Organ pierwszej instancji podkreślił, że termin wywiadu w dniu 2 stycznia 2012 r. był ustalony z podopieczną telefonicznie, zaś termin wywiadu w dniu 16 stycznia podopieczna wskazała sama w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. Organ wystosował również w dniu 2 stycznia 2012r. pismo do podopiecznej o wskazanie w zakreślonym terminie dogodnego terminu dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na które podopieczna nie udzieliła odpowiedzi. Ponadto organ powołał się na posiadaną z urzędu wiedzę o tym, że podopieczna przebywa w innym mieszkaniu przy ul. N. [...], którego wyposażenie w centralne ogrzewanie nie wymaga ogrzewania opałem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co braku możliwości udzielenia wnioskowanych świadczeń odwołującej się z powodu uniemożliwienia przez nią przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Zdaniem Kolegium nawet podeszły wiek i niekwestionowany przez organ pierwszej instancji zły stan zdrowia fizycznego i psychicznego nie zwalniały odwołującej się od współdziałania z pracownikami ośrodka pomocy społecznej. Odwołująca się, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie. Nie negując zatem problemów zdrowotnych odwołującej, Kolegium doszło do wniosku, że wywiad środowiskowy stanowi dla odwołującej duże obciążenie psychiczne, skoro nie chciała ona udzielić odpowiedzi pracownikowi socjalnemu na pytania związane z podnajmem mieszkania i faktycznym miejscem jej zamieszkania. Kolegium opierając się na wiedzy powziętej z urzędu w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego stwierdziło, że odwołująca podnajmowała mieszkanie przy ul. K. - E. W., zaś sama mieszkała w lokalach syna przy ul. Z. [...] i przy ul. N. [...] – stanowiących lokale spółdzielcze z pełnym wyposażeniem technicznym o dobrych warunkach mieszkaniowych. W ocenie Kolegium, nie ma przeszkód prawnych do przyznania odwołującej świadczeń pomocy społecznej w miejscu jej pobytu, a nie zamieszkania, wymaga to jednak współpracy odwołującej z pracownikiem socjalnym, a od tej współpracy odwołująca się uchyla. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ drugiej instancji wskazał, że obowiązkiem odwołującej się, jako osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, było udzielenie organom administracji wszelkich informacji dotyczących jej sytuacji życiowej, choćby uznawała je za nieistotne, nawet zbyt intymne, albowiem to do organu administracji, a nie do strony, należy ocena tych informacji w kontekście żądanego świadczenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomoc społeczna świadczona jest z pieniędzy podatników i jak wynika z ustawy o pomocy społecznej, jej celem jest przede wszystkim wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podkreślił, że były one niezasadne. Odwołująca się nie wykazała, że naruszenie art. 10 K.p.a. w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na jej wynik. Strona mogła korzystać z tego prawa osobiście lub przez pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym, o czym została powiadomiona. Od powyższej decyzji Kolegium skargę do Sądu złożyła R. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 9 K.p.a., poprzez niepouczenie skarżącej o jej prawach i obowiązkach, - art. 10 i art. 80 K.p.a., poprzez niezapewnienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 5, 6 i 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, - art. 11 ust. 2 powołanej ustawy w zw. z § 2 ust. 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Pracy o Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wskazała, iż jest 82 letnią osoba, nieporadną i niedołężną ze względu na swój stan fizyczny i psychiczny, która wymaga przestrzegania odpowiedniej diety i zażywania wielu leków. Skarżąca, jak wyjaśniła, cierpi na schorzenia kręgosłupa, niedokrwienie serca, niewydolność żylną kończyn dolnych i tętnic mózgu oraz zaburzenia równowagi i stany lękowo-depresyjne, co potwierdza powołana przez nią w treści skargi dokumentacja lekarska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie: zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku – z przeznaczeniem na zakup opału. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu niepełnosprawności (pkt 5), długotrwałej lub ciężkiej choroby (pkt 6) oraz zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14). Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego (art. 36 ustawy), a formami świadczenia pieniężnego są w szczególności zasiłek celowy, zasiłek celowy specjalny oraz zasiłek celowy i zasiłek okresowy, przyznane pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty tego zasiłku, o które to świadczenia ubiegała się skarżąca. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przeznaczony w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 ustawy). W świetle art. 106 ust. 4 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131). Należy zatem podkreślić, iż rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Nie ulega również wątpliwości, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. W świetle zaś tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2011 r., I OSK 2053/10 oraz z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 59/11 i I OSK 60/11, niepubl., dostępne w CBOSA). Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, niepubl., dostępny w CBOSA). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 K.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyczerpująco ustaliły stan faktyczny i dokonały jego prawidłowej oceny, zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów. Zasadne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącej wskazuje na brak woli współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w myśl art. 11 ust. 2 ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji czterokrotnie, to jest w dniach 29 grudnia 2011 r., 2 stycznia 2012 r., 16 stycznia 2012 r. i 2 lutego 2012 r., podejmował próby przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej przy ul. K. [...]. Aktualizacji tego wywiadu nie udało się przeprowadzić z powodu nieobecności skarżącej w domu. Z akt tych wynika również, że termin aktualizacji wywiadu w dniu 2 stycznia 2012 r. był uzgodniony ze skarżącą telefonicznie, a termin wywiadu w dniu 16 stycznia podopieczna wskazała sama w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. Organ pierwszej instancji skierował również w dniu 2 stycznia 2012 r. pismo do skarżącej o wskazanie w zakreślonym terminie dogodnego terminu dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na które podopieczna nie udzieliła odpowiedzi. Powyższe okoliczności świadczą o braku współdziałania skarżącej, co uzasadniało – w myśl powołanego art. 11 ust. 2 ustawy – odmowę udzielenia wnioskowanych przez nią świadczeń. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika zresztą, że skarżąca, wbrew podniesionym przez nią zarzutom, została zawiadomiona przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, miała więc zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Przepis art. 9 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki objęte przedmiotem postępowania oraz obowiązek czuwania, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przez organy administracji tego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji podjął cztery próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym przez skarżącą jako jej miejsce zamieszkania i pobytu, a zatem nie mógł naruszyć § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy o Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138), wskazującego, iż wywiad taki przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu strony. Wobec uniemożliwienia przez skarżącą dokonania powyższej czynności procesowej organ ten nie mógł również uchybić § 5 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku, gdy w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego okaże się, że ze względu na stan zdrowia osoby cierpiącej na schorzenia psychiczne nie jest możliwe uzyskanie od niej wymaganych informacji lub dokumentów, fakt ten należy odnotować w kwestionariuszu wywiadu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).