II SA/Lu 918/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy w zakresie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (dalej: studium). W treści skargi skarżąca zażądała wstrzymania wykonania tej uchwały, podnosząc, że jej wejście w życie uniemożliwi spółce realizację zamierzonej na objętym uchwałą terenie inwestycji, której przygotowanie było bardzo czasochłonne i kosztowne, zwłaszcza w zakresie dostosowania planów inwestycyjnych do wymogów konserwatorskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest niezasadny. W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej uchwały, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnia stronie ochronę jej praw, a zatem to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie przez organ uchwały może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności świadczących, że w odniesieniu do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania uchwały jest zasadne. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki oznaczają zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 364 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem). Skarżąca nie wykazała w sposób należyty, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Nie ma racjonalnych powodów, by przyjąć, że w wyniku wejścia w życie przepisów uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie studium zaistniałoby po stronie skarżącej niebezpieczeństwo wywołania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu tego przepisu. Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że wejście w życie uchwały w sprawie zmiany studium uniemożliwi spółce realizację planowanej na objętym uchwałą terenie inwestycji, której przygotowanie było bardzo czasochłonne i kosztowne, nie daje podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Przede wszystkim uchwała w sprawie studium, która jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie uprawnia do podjęcia działań inwestycyjnych, nie może zatem sama przez się spowodować znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków u prawnych dysponentów objętych nią nieruchomości. Ponadto skarżąca nie wykazała, by wejście w życie uchwały w sprawie zmiany studium prowadziło do powstania szkody znacznych rozmiarów, zagrażającej jej bytowi prawnemu. Przeciwnie, jak sama podkreśliła w uzasadnieniu zarzutów skargi, w razie uchwalenia na podstawie zaskarżonej uchwały planu miejscowego, którego wejście w życie spowodowałoby obniżenie wartości należących do niej działek, będzie jej przysługiwało roszczenie o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości, bądź roszczenie o jej wykup (art. 36 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Zauważyć ponadto należy, że ewentualność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie jej wykonania. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały stanowi bowiem jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania sąd nie ma zatem możliwości dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, stąd niedopuszczalne jest wywodzenie konieczności uwzględnienia wniosku z przekonania o jego wadliwości. Ubocznie wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie niniejszym postanowieniem o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały nie wyłącza możliwości udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej na dalszym etapie postępowania sądowego. Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że w razie uwzględnienia skargi zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Z tych względów, wobec niespełnienia warunków z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd orzekł, jak w postanowieniu.