II SA/Lu 920/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...].; II. przyznaje [...] P. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku P. W. z dnia [...] lipca 2018r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od [...] maja 2014r. na stałe, w związku z opieką nad ojcem K. W., odmówił przyznania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ponieważ złożył wniosek po upływie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017r., poz. 2092, z późn. zm.) zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem [...] lipca 2013r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 stanowi, iż postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później, niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W myśl art. 5 ust. 2, jeżeli w okresie, o którym mowa w ust. 1, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później, niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. Ustawa weszła w życie z dniem 15 maja 2014r., a tym samym termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia biegł do dnia 15 września 2014r. W przypadku, gdy toczyło się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności podopiecznego, termin 4 miesięcy biegnie od dnia wydania orzeczenia. Terminy powyższe są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Ograniczają one w czasie możliwość dochodzenia prawa podmiotowego, a na skutek ich upływu następuje wygaśnięcie tego prawa. Złożenie wniosku po upływie określonych w ustawie terminów uniemożliwia uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna. Wniosek skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna złożony został w dniu [...] lipca 2018r., a więc po terminie. Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie ZUS w B. z dnia [...] maja 2013r. stwierdzające u ojca wnioskodawcy niezdolność do samodzielnej egzystencji do [...] września 2014r. (odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w Z. wydane w dniu [...] października 2014r. zaliczające jego ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. K. W. dysponował więc orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie przewidzianym na złożenie wniosku już od dnia [...] października 2014r. Zdaniem organu wnioskodawca nie udokumentował natomiast, że nie był odpowiednio informowany o możliwości złożenia wniosku za okres od dnia [...] maja 2014r. na skutek niepoinformowania go o takiej możliwości. Ponadto w dniu [...] maja 2014r. złożył, w terminie, wniosek o zasiłek dla opiekuna za okres od [...] lipca 2013r. do [...] maja 2014r. Musiał więc mieć wiedzę o prawie do złożenia wniosku. Druk wniosku uwzględniał także możliwość ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia [...] maja 2014r. Podczas wypełniania wniosku nie sposób było pominąć tę informację. Na druku wypełnionego przez skarżącego wniosku znajdowały się obok siebie - jedna pod drugą, informacje o prawie ubiegania się o świadczenie za dwa różne okresy. Przypis instruujący o sposobie wypełniania druku wniosku jednoznacznie wskazywał, że można zaznaczyć jedną lub dwie kratki. Skoro zatem wniosek został złożony po terminie wyklucza to przyznanie zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. W. stwierdził, że już w 2014r. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna obejmujący okres od [...] lipca 2013r. do dnia [...] maja 2014r. Wówczas nikt nie poinformował go, że może złożyć wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna na dalszy okres. Postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna zakończyło się dopiero w 2018r" po uwzględnieniu skargi złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 3369/15. Skarżący zauważył, że zgodnie z treścią przepisu art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to na organie wypłacającym świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., ciążył obowiązek poinformowania w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa, również na dalszy okres, czego jednak organ w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Gdyby otrzymał taką informację, na pewno zaznaczyłby również w złożonym wniosku, że ubiega się o zasiłek na dalszy okres. Świadczenie to przysługuje zarówno za okresy od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie omawianej ustawy (do dnia [...] maja 2014 r.), jak i od dnia wejścia jej w życie (od dnia [...] maja 2014 r.), na przyszłość, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Powołując się na wyrok NSA (sygn. I OSK 3369/15 ) skarżący przekonywał, że ochrona praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. W jego przypadku można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnił wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowił brak możliwości wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia na kolejny okres przed upływem ważności decyzji dotychczasowej. Organ administracji był zatem zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego skoro organy nie uczyniły zadość swoim obowiązkom, zaskarżone decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 5 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a także prawa procesowego, gdyż organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest sporne w sprawie, że zgodnie z przepisem art. 5 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U z 2017r. poz. 2092 ) postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później, niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W myśl natomiast art. 5 ust. 2 ustawy, jeżeli w okresie, o którym mowa w ust. 1, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. Ustawa weszła w życie z dniem [...] maja 2014r., zatem termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia upłynął z dniem [...] września 2014r. Słusznie uważają przy tym organy administracji, że termin ten jest terminem prawa materialnego i jako taki nie jest przywracany. Żaden przepis ustawy nie przewiduje też możliwości jego przywrócenia. Nie można jednak zgodzić się, że wniosek złożony przez skarżącego wpłynął z uchybieniem terminu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że powyższy skutek organy wiążą z wnioskiem o ustalenie zasiłku dla opiekuna z dnia [...] lipca 2018r., tymczasem jest oczywiste, że po raz pierwszy stosowny wniosek skarżący złożył już w dniu [...] maja 2014r. Tak jak zaznaczył organ, wskazano w nim, że chodzi o ustalenie zasiłku dla opiekuna jedynie za okres od [...] lipca 2013r. do [...] maja 2014r. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć to jednak decydującego znaczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje:1) za okresy od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2012 r. W wyroku z dnia 4 lipca 2017r. ( I OSK 1209/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sad Administracyjny rzeczywiście potwierdził, że wspomniane przepisy stanowią dwie odrębne podstawy prawne do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna odnoszące się do dwóch różnych okresów. Różny jest także sposób ustalania zasiłku dla opiekuna, gdyż tylko za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 zasiłek przysługuje wraz z odsetkami. W związku z tym w ustawie przewidziano dwa różne tryby ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna i odmienne środki dowodowe służące weryfikacji przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Sąd zwrócił także uwagę, że w powołanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. Odnośnie do pierwszego z wymienionych okresów wskazano na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). Tak ustalony schemat przyznania zasiłku dla wskazanych dwóch okresów w żadnym razie nie wymaga jednak składania dwóch odrębnych wniosków, jak zdają się uważać organy rozpoznające sprawę. Nie ma żadnych racjonalnych powodów dla takiego rozwiązania. Co więcej, tak też zdaje się rozumiał wniosek z [...] maja 2014r. również organ I instancji, skoro wypełniono w nim zarówno część II dotyczącą pierwszego ze wspomnianych okresów, jak i część III, pod którą podpis złożył skarżący, obejmującą okres od dnia [...] maja 2014r. Również pouczenie zawarte we wniosku nie informuje o konieczności składania kolejnego wniosku. Warto także zauważyć, że według art. 8 ustawy organ, który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. W żadnym miejscu przepis ten nie odnosi się do okresów na jakie zasiłek ma zostać przyznany. Założenie przyjęte przez organ stawiałoby w niekorzystnej sytuacji te osoby, którym podczas rozpatrywania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku na okres o jaki mowa w art. 2 ust. 2 pkt. 1, upłynąłby termin do złożenia wniosku o ustalenie tego prawa na okres wskazany w art. 2 ust. 2 pkt.2, co miało miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło bowiem 27 kwietnia 2017r., natomiast o przyznaniu zasiłku orzekło dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. Potrzeba złożenia nowego wniosku wprost wynika natomiast z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Art. 6 ust. 2 stanowi zaś, że w przypadku upływu terminu, na który została wydana decyzja, w związku z utratą ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z uzyskaniem nowego orzeczenia, ustala się na wniosek. W rozpoznanej sprawie w dacie złożenia wniosku [...] maja 2014r. skarżący nie miał ustalonego prawa do zasiłku, dysponował natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2013r. w którym ustalono niezdolność K. W. do samodzielnej egzystencji do dnia [...] września 2014r. Prawo do zasiłku dla opiekuna zostało przyznane skarżącemu po raz pierwszy dopiero wspomnianą już decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018r. , kiedy dysponował już orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] października 2014r., na mocy którego K. W. zaliczono na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co jasne, wspomniany przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy zasiłek został już przyznany i nie może odnosić się do sytuacji o jakiej mowa w art. 5 ust. 1. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innego jeszcze powodu. Chodzi o możliwość wyboru pomiędzy zasiłkiem dla opiekuna, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018r. ( II OSK 1676/18 opubl. w CBOSA ) ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wykładnia celowościowa art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje go rozumieć w ten sposób, że nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego tj. zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem NSA to, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością, nie może pozbawiać jej prawa wyboru, z którego z nich skorzystać. Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Podzielając ten punkt widzenia, zauważyć trzeba, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skoro skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ( art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 27 kwietnia 2017r. ( I OSK 3369/15 ) organ powinien pouczyć skarżącego także o możliwości wyboru pomiędzy zasiłkiem dla opiekuna, a świadczeniem pielęgnacyjnym, jeśli będzie spełniał przesłanki do jego uzyskania. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ) i c ) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S.. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 2019r. poz. 18 ). Jest to kwota [...]zł podwyższona, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, o kwotę podatku od towarów i usług, wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług.