II SA/Lu 921/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi H. Ż.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazaniu przywrócenia do stanu poprzedniego stanu wód I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Ż. –M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia r. znak: [...] , odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...]. znak: [...] oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. znak : [...] w sprawie nakazania H. Ż. przywrócenia do stanu poprzedniego stanu wód na gruncie położonym w miejscowości D. , gmina J.. W motywach decyzji wyjaśniono , powołując się na art.157 § 3 kpa, że przyczyną odmowy wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego jest brak legitymacji procesowej do jego zainicjowania , np. wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa, albo zachodzi sytuacja , w której strona żąda stwierdzenia nieważności innej formy działania administracji , niż decyzja lub gdy żąda stwierdzenia nieważności w innej sprawie niż zakończona decyzją ostateczną. Kolegium uznało, że do drugiej grupy przyczyn usprawiedliwiających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy zaliczyć sytuację , w której kwestionowana decyzja została poddana kontroli sądu administracyjnego , a ten skargę oddalił. W tym przypadku legalność decyzji była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie , który wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r ( II SA/ Lu 237/03 ) skargę H. Ż. oddalił , nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego. Kolegium podkreśliło, że nie może orzec w sprawie inaczej , jak uczynił to sąd administracyjny, Ta sama okoliczność nie może być uznana w jednym przypadku za przyczynę oddalenia skargi, zaś w innym przypadku za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia przez nią przepisów prawa w stopniu rażącym. Sytuacja taka, zauważa Kolegium , osłabiłaby zaufanie obywateli do prawa i działań organów państwowych. Kolegium odniosło się także do innych argumentów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania. I tak przyjęto za zasadne stanowisko , według którego nie można wzmiankowanej decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. zarzucić naruszenia przepisów ustawy 18 lipca 2001 r. prawo wodne. Ocenę tę oparto na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 778/04 , który oddalił skargę H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak : [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie zakończonego decyzjami będącymi obecnie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art.29 ust.1 pkt.2 prawa wodnego, w aspekcie sygnalizowanego przez skarżącą problemu, że nowa ustawa prawo wodne zmieniła dotychczasowe postępowanie w przedmiocie spływu wód opadowych w porównaniu do unormowań poprzedniej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Stosownie do art.204 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne , sprawy wszczęte, a nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia wżycie ustawy , podlegają rozpoznaniu w trybie określonym ustawa . Nowa ustawa weszła w życie 1 stycznia 2002 r. , zatem w ocenie sądu w dacie orzekania przez Kolegium nie można było stosować przepisów ustawy z 1974 r. Kolegium powołując się na utrwalony w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym pogląd stwierdziło, że legalność decyzji bada się w odniesieniu do przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania .Tym samym zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji nie może być przyczyną stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. Ż. – M. zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów art.6,7,77 i 156 § 1 pkt 2,5 i 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wnosiła o jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polega na tym, że organy orzekające oparły się o opinię biegłego " hydrologa ‘’ , który wydal ją odnosząc się do ustawy Prawo wodne z 1974 r. , będącej mniej korzystnymi od regulacji nowej ustawy. W rzeczywistości osoba sporządzająca opinię ma uprawnienia hydrogeologa, czyli zajmuje się przepływem wód podziemnych. Skoro opinia okazała się być dotknięta wadą , uchylić należało także decyzje organów administracji w tej sprawie. Za istotny zarzut skargi uznano brak odniesienia się przez Kolegium do kwestii odpowiedzialności karnej , spowodowanej skierowaniem wód powierzchniowych na sąsiedzkie posesje. W tym stanie skargę uznano za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należy uznać za uzasadnioną , jednak nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Te bowiem w żadnej mierze nie odnoszą się do rozstrzygnięcia Kolegium, którego przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, a nie merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej w tym zakresie. W istocie rzeczy zarzuty skargi stanowią polemikę ze stanowiskiem Kolegium i Wójta Gminy i zmierzają do ich podważenia , poprzez wykazanie wadliwego , zdaniem skarżącej, postępowania dowodowego. Skarga nie zawiera natomiast żadnej argumentacji , która miałaby przemawiać za błędnym stanowiskiem Kolegium co do odmowy wszczęcia postępowania. Nie oznacza to jednak braku możliwości uwzględnienia skargi. .Stosownie bowiem do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zobowiązany jest brać pod uwagę wszystkie uchybienia w sprawie, w tym również te, które nie zostały przedstawione w skardze. Art.157 § 3 kpa stanowi podstawę do orzekania o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyny przedmiotowe będą miały miejsce wtedy, gdy żądanie dotyczy innej formy działania administracji publicznej ( np umowy cywilno-prawnej, czynności materialno - technicznej, przepisu prawa miejscowego ), dotyczy wprawdzie decyzji administracyjnej, ale nie obowiązującej w obrocie prawnym , bo została z niego wyeliminowana w przewidzianym trybie prawnym, gdy przepis prawa wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności określonego rodzaju decyzji. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzić będzie wtedy , gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie , lub gdy wniosła je strona nie mającą zdolności do czynności prawnych. W każdym razie badanie decyzji w tych płaszczyznach ma charakter jedynie formalny, o tym zaś , czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności organ administracji publicznej może zadecydować po przeprowadzeniu stosownego postępowania ( wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 ONSA 1995/3/45). W orzecznictwie sądowym znane jest stanowisko , według którego oddalenie przez sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego . Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpatrzonej już wcześniej przez sąd ( oddalenie skargi ) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu ( wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 517/ 00, postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SAB 278/00,wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. akt I SAB 63/92). Zasadniczą zatem sprawą jest rozważenie, czy wcześniejsze rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny , który skargę na decyzję oddalił, uzasadnia także odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest związana z zakresem przedmiotowym mocy wiążącej orzeczenia sądu, co podkreśliło Kolegium. Stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. ( sygn. akt III RN 130/ 97 OSP z 1999 r. nr.5, poz.101 ) Sąd Najwyższy uznał , odnosząc się do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, że zasada wyrażona w tym przepisie, w myśl której ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przesz ten sąd , będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeśli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Na ten aspekt zakresu przedmiotowego mocy wiążącej orzeczenia sądu zwróciła uwagę B. Adamiak w glosie do powołanego wyroku Sądu Najwyższego. ( OSP z 1999 r. nr.5, poz.101 ). Podkreśliła ona, że granice czasowe mocy prawnej wyrażone w orzeczeniu sądu wyznaczają dwie przesłanki: obowiązywanie orzeczenia w obrocie prawnym oraz zmiana przepisów prawa. W pierwszym przypadku obalenie mocy prawnej prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić tylko w wyniku zastosowania środków jego obalenia , w wyniku czego traci moc wyrażona w nim ocena prawna . W drugim przypadku ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu będzie obowiązywała tylko o tyle, o ile nie będzie pozostawała w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi . Obalenie mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd przez zmianę przepisów prawa wymaga zawsze rozważenia z uwzględnieniem przepisów przejściowych. Tak daleko idące rozważania dotyczące związania oceną prawną wyrażoną przez sąd pozwalają nabrać przekonania , że mogą one być podjęte dopiero w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji , gdzie następuje również badanie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności ( tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt I SA 764/03 Prok. i Prawo 2005/4/44 , inaczej jednak Barbara Adamiak w pracy "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ‘’ Państwo i Prawo z 2001 r. nr.8 str.36-37 ). Takie stanowisko zdaje się podzielać także Kolegium, które powołując się na przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, dokonało jednocześnie merytorycznej oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa wodnego. Wprawdzie dzieje się to w odwołaniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej jednak oczywistym jest , że organ odwoławczy brał pod uwagę zarówno art.29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne jak i jej przepisy przejściowe. W tej sytuacji odmowę wszczęcia postępowania w trybie art.157 § 3 kpa uznać należy za wadliwą. Z tych względów na podstawie atrt.145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 powołanej ustawy.