II SA/Lu 921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 2013 r., znak [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania I. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia 7 sierpnia 2013 r., znak [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do budowy obudowy studni o głębokości do 30 m i rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 234/2 w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 2 lipca 2013 r. I. Z. zgłosiła w organie pierwszej instancji zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na obudowie studni o głębokości do 30 m i rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 234/2 w miejscowości [...], gmina [...]. Do zgłoszenia inwestorka dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że wspomniana nieruchomość stanowi współwłasność inwestorki (udział 2/3) oraz A. F. (udział 1/3). Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r., znak: [...], wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta nałożył na I. Z. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 2 sierpnia 2013 r., poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane całością opisanej działki nr 234/2. Organ wskazał przy tym, że dopisek inwestora w pkt. 7 załączonego oświadczenia nie spełnia wymagań oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż planowana budowa obudowy studni o głębokości do 30 m przekracza zakres zwykłego zarządu, a ułamkowa cześć 2/3 udziałów w nieruchomości nie jest wystarczająca do zarządzania całością nieruchomości i w związku z tym potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Starosta poinformował również stronę, że w przypadku nieuzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie, zostanie wniesiony sprzeciw w drodze decyzji do budowy objętej zgłoszeniem. Postanowienie to doręczono inwestorce w dniu 16 lipca 2013 r. (k. 7a akt adm. I inst.). W wyznaczonym terminie nie wykonała ona nałożonego tym postanowieniem obowiązku. W tej sytuacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 września 2013 r., znak [...], na podstawie art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do opisanych wyżej robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyła I. Z., zarzucając organowi naruszenie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 199 i art. 209 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa obudowy studni o głębokości do 30 m przekracza zakres zwykłego zarządu i w związku z tym oświadczenie o którym mowa w powołanym przepisie powinni złożyć wszyscy współwłaściciele oraz poprzez wniesienie sprzeciwu w zakresie robót dotyczących wymiany stolarki okiennej po upływie 14 - dniowego terminu wynikającego z przepisów prawa. Wskazaną wyżej decyzją z dnia 3 września 2013 r. organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że złożenie oświadczenia przez odwołującą się, będącą współwłaścicielką nieruchomości, nie czyni zadość wymogom art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż w oświadczeniu załączonym do zgłoszenia nie wskazano dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie udziałów należących do A. F. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, w aktach administracyjnych brak jest innych dowodów, które potwierdzałyby, że druga współwłaścicielka tej nieruchomości wyraziła zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Nadto, zdaniem organu, przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie pozbawia właściwego organu prawa do żądania wyjaśnień, czy też innych dodatkowych dokumentów dotyczących tej kwestii. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub ze zgłoszeniem o zamiarze przystąpienia do budowy wystąpi jeden z nich, nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne, albowiem takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził dodatkowo, że przepisy dotyczące zgłoszeń nie przewidują terminu 14-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Nadto, zdaniem Wojewody, niezasadny był zarzut strony odwołującej się co do niezgodnego z prawem zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanych przez stronę robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej. Organ odwoławczy podkreślił, iż z pierwszego członu postanowienia, to jest jego osnowy jasno wynika, że dotyczy ono całości zgłoszenia. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody złożyła I. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W treści skargi strona przywołała argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe odniesienie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Decyzją tą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 7 sierpnia 2013 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia przez skarżącą do wykonania robót budowlanych polegających na budowie obudowy studni o głębokości do 30 m i rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 234/2 w miejscowości [...], gmina [...]. Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy wykonywanie robót budowlanych, stanowiących remont (z wyjątkiem remontu obiektów wpisanych do rejestru zabytków) wymaga zgłoszenia organowi właściwemu administracji architektoniczno-budowlanej (przed rozpoczęciem tych robót). Takiej samej formie reglamentacji prawnobudowlanej podlegają roboty budowlane polegające na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że zaplanowane przez skarżącą roboty budowlane wymagały zgłoszenia Staroście [...]. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast stwierdzenie, czy skarżąca dokonując zgłoszenia z dnia 2 lipca 2013 r. spełniła wymogi określone w przepisach prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca I. Z. do wspomnianego zgłoszenia dołączyła oświadczenie z 2 lipca 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sporządzone przez wcześniej ustanowionego w sprawie swego pełnomocnika – M. Z. W oświadczeniu jako dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wpisano numer księgi wieczystej dla działki 234/2 – [...]. Z punktu 2 oświadczenia wynika, że działka stanowi współwłasność, zaś 1/3 udziałów należy do A. F. W punkcie 7 oświadczenia widnieje wpis "zgłoszenia dokonano w powołaniu na art. 201 K.c., art. 204 K.c. i art. 209 K.c., art. 2 ust 2 ustawy Prawo budowlane". W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również wypis z rejestru gruntów z dnia 15 lipca 2013 r. dotyczący wspomnianej działki nr 234/2, z którego wynika, że działka stanowi współwłasność: udział 1/3 - F. A., udział 2/3 - I. E. Z. Przepis art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wymaga od składającego zgłoszenie dołączenia oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy pojęcie ustawowe "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie w przypadku, gdy własność rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, a jedna z tych osób dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, przedstawia zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie tych robót przyjąć należy, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spełnia rygory, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Odmienna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy jeden ze współwłaścicieli łącznych nie dysponuje zgodą pozostałych. W takiej sytuacji, o ile współwłaściciele nie zawarli umowy, która reguluje sposób sprawowania zarządu, zastosowanie znajdują art. 199–203 Kodeksu cywilnego. Przepisy te (art. 199 i art. 201) wprowadzają w szczególności podział ogółu czynności prawnych odnoszących się do wspólnej rzeczy na czynności przekraczające zwykły zarząd, dla dokonania których potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, oraz na czynności zwykłego zarządu wymagające dla swojej prawnej skuteczności zgody większości współwłaścicieli. O zaliczeniu konkretnej czynności do jednej z wymienionych kategorii decydują okoliczności konkretnego przypadku (W. Piątek (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 59). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż planowane przez skarżącą roboty budowlane stanowiły czynności przekraczające zwykły zarząd, dla których dokonania konieczne było uzyskanie przez skarżącą zgody drugiego współwłaściciela opisanej wyżej nieruchomości – A. F., czego skarżąca nie wykazała. Zauważyć należy, że roboty budowlane ze swej istoty prowadzą do takiej zmiany stanu nieruchomości, na których są wykonywane, iż zakwalifikować je trzeba jako czynności przekraczające zwykły zarząd. Skarżąca nie zamierza prowadzić robót stanowiących bieżącej konserwacji obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. 234/2 w miejscowości [...], lecz planuje budowę obudowy studni o głębokości do 30 m oraz remont istniejącego budynku mieszkalnego, polegający na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV. Roboty te niewątpliwie nie mieszczą się więc w pojęciu czynności zwykłego zarządu. Trafnie zatem organ pierwszej instancji wezwał skarżącą, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, do uzupełnienia zgłoszenia – w terminie do dnia 2 sierpnia 2013 r. – poprzez przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane całością działki nr 234/2. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, że planowane przez nią roboty budowlane stanowią jedynie czynności zachowawcze, dla których nie była wymagana zgoda drugiego ze współwłaścicieli w myśl art. 209 Kodeksu cywilnego. Roboty budowlane obejmujące budowę obudowy studni o głębokości do 30 m oraz remont istniejącego budynku mieszkalnego polegający na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na PCV nie stanowią czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, lecz prowadzą do zmiany stanu nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. Z A R Z Ą D Z E N I E Dnia 13 października 2014 r. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć skarżącej wraz z pouczeniem, że od wyroku tego przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnosi się za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem, z tym, że skargę kasacyjną sporządzić może tylko adwokat lub radca prawny. Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz