II SA/Lu 922/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz H. G. i J. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L. H. od decyzji Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2014 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu postępowania scalenia gruntów obręb [...], gmina [...], w części dotyczącej gospodarstwa rolnego oznaczonego numerem 14 stanowiącego własność spadkobierców G. i S. małż. G., to jest J. G. i L. H. oraz gospodarstwa rolnego oznaczonego numerem 31 stanowiącego własność J. i H. małż. G., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia 27 października 1989 r., znak: [...], Naczelnik Gminy w [...] dokonał scalenia gruntów wsi [...], w tym gruntów wchodzących w skład gospodarstw: nr 14 – należącego do spadkobierców S. i G. małż. G. oraz nr 31 – należącego do J. G. (będącego jednocześnie jednym ze spadkobierców S. i G. małż. G.) i jego żony H. G. Scaleniem objęto więc m.in. grunty stanowiące 12 działek (w tym zabudowaną działkę nr 92) o łącznej pow. 10,39 ha i wartości 363,33 jednostek szacunkowych, należące do spadkobierców G. i S. małż. G. oraz grunty stanowiące działki oznaczone nr 91, 97/1, 98/1, 99/1, 288 i 310 o łącznej pow. 7,85 ha i wartości 243, 32 jednostek szacunkowych, należące do J. G. i jego żony H. W zamian za posiadane grunty spadkobiercom G. i S. małż. G. wydzielono grunty zamienne w działkach oznaczonych nr 11, 23, 49, 57 i 85 o łącznej pow. 11,46 ha i wartości 385,24 jednostek szacunkowych, natomiast J. G. otrzymał grunty oznaczone nr 22, 35, 41 o łącznej pow. 10, 71 ha i wartości 361,79 jednostek szacunkowych. Przedscaleniowe działki nr 91 i 92 weszły w skład poscaleniowej działki nr 35. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 27 lipca 2007 r., znak: [...], stwierdzono nieważność powyższej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 27 października 1989 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością spadkobierców G. i S. małż. G. oraz w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością J. G. Po wznowieniu postępowania, na skutek wniosku H. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ostateczną decyzją z dnia 23 września 2010 r. potwierdziło, że H. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez WINGiK w [...] wskazanej ostatecznej decyzji. Jednak zdaniem Kolegium, brak udziału H. G. w postępowaniu nie miał wpływu na rozstrzygnięcie WINGiK, bowiem nawet gdyby skarżąca brała w nim udział, zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie. Dlatego też Kolegium stwierdziło jedynie, że decyzja WINGiK została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu. Zdaniem Kolegium, uzasadnione było zatem stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej przez WINGiK w [...]. Kolegium podało, że scaleniem objęto m.in. zabudowaną działkę nr 92 należącą do gospodarstwa spadkobierców G. i S. małż. G., co było możliwe wyłącznie na zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli tej działki (wszystkich spadkobierców). Organ wskazał na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz podkreślił, że wniosek musiał być wyraźny, a nie domniemany. Okoliczność, że działka nr 92 była zabudowana wynika m.in. z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że działka oznaczona obecnie nr 35 (przed scaleniem nr 91 i 92) na długości 100 m od szosy znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem "4 MR-N" - teren zabudowy typu zagrodowego z możliwością budownictwa jednorodzinnego. Kolegium stwierdziło ponadto, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia rażąco naruszyła także art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Tymczasem w niniejszej sprawie J. G. otrzymał grunty zamienne z nadwyżką 118,57 jednostek szacunkowych co stanowi 48,75 % wartości gruntów poddanych scaleniu, natomiast spadkobiercy G. i S. małż. G. otrzymali grunty zamienne z nadwyżką 22,02 jednostek szacunkowych, co stanowi 6,06 % wartości gruntów poddanych scaleniu. Kolegium podniosło także, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających udział wszystkich spadkobierców G. i S. małż. G. w postępowaniu scaleniowym, co również świadczy o wadliwości wydanej decyzji scaleniowej. Skarga H. i J. małż. G. na opisaną wyżej decyzję Kolegium została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 726/10. W tej sytuacji, jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Starosta [...] w dniu 21 lipca 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zakończone – w pierwszej instancji – decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. umarzającą to postępowanie jako bezprzedmiotowe, z powodu braku możliwości przymusowego wyegzekwowania od J. G. dokonania pomiarów na działkach nr 91 i 92, które po scaleniu weszły w skład działki nr 35. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając wskazaną wyżej decyzję Starosty i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, podzieliło stanowisko odwołującej się, że umorzenie postępowania nie jest uzależnione od woli organu administracji, lecz od spełnienia obiektywnie istniejącej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję H. G. i J. G. zażądali jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów art. 8, 11, 107 § 3 i 138 § 2 K.p.a., to jest z powodu niewskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oraz niewskazania okoliczności, jakie organ pierwszej instancji winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że prawomocna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.), wywołuje skutki także w postaci przeniesienia posiadania zgodnie z ustawą, a więc w sferze stosunków cywilnoprawnych daje podstawę do objęcia nieruchomości w posiadanie, stosownie do art. 336 K.c. Niewątpliwie zaś stwierdzenie nieważności takiej decyzji wywołuje skutki wsteczne (ex tunc), to jest od chwili wydania unieważnionej decyzji, co oznacza, że zniweczone zostały skutki i odpadła podstawa przeniesienia posiadania, o jakiej mowa w art. 30 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Jest przy tym istotne, że nawet do czasu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 27 października 1989 r. decyzja ta nie zmieniała stanu prawnego działek gruntu objętych scaleniem, to znaczy nie przesądzała, czy działki "przedscaleniowe" były własnością uczestników scalenia. Jednakże taka decyzja stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności do otrzymanych w wyniku scalenia działek (art. 29 ust. 1 powołanej ustawy). Wskazać również trzeba, że przepisy administracyjnego prawa materialnego, w tym przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie regulują materii, której istoty dotyczy postępowanie wszczęte przez Starostę [...] w dniu 21 lipca 2011 r. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy zawiadomienia wydanego w tym dniu wynika, że organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "scalenia gruntów obr. [...], gm. [...] w części dotyczącej gospodarstwa J. i H. małż. G. i L. H.". Z całokształtu materiału dowodowego zawartego w tych aktach wynika, że zamiarem organu pierwszej instancji było doprowadzenie – w drodze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – do odwrócenia skutków prawnych decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy w [...] z dnia 27 października 1989 r., w części wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 27 lipca 2007 r. (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2008 r.), którą stwierdzono nieważność powyższej decyzji Naczelnika Gminy w [...] w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością spadkobierców G. i S. małż. G.. Zauważyć przy tym trzeba, że konieczność podjęcia takich działań wskazana została w uzasadnieniu wspomnianej decyzji WINGiK, gdzie znalazło się następujące sformułowanie: "Obecnie, mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny, należy zmienić projekt scalenia w taki sposób, aby wyeliminować zaistniałą nieprawidłowość i tak: -dla Pani L. H. i Pana J. G. z działki nr 35 wydzielić działkę zabudowaną w granicach obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie zapewniając pozostałej części działki dostęp do drogi publicznej, -w zamian dla Pana J. G. w działce nr 85 (pozycja spadkowa) wydzielić właściwy ekwiwalent zapewniając pozostałej części działki dostęp do drogi publicznej". Pogląd ten należy uznać za błędny, a podjętą przez organy obu instancji próbę jego realizacji – za wadliwą. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, to jest umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09, Lex nr 594882; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., I SA/Wa 236/08, Lex nr 533614). Nie budzi więc wątpliwości, że w przypadku gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może on zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny w tym znaczeniu, że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji administracyjnej w trybie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że prawna problematyka ochrony własności uregulowana została w dziale V tytułu I księgi II K.c. Zgodnie z art. 222 § 1 tej ustawy właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Roszczenie o udzielenie ochrony prawnej o charakterze windykacyjnym ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od tego, czy u jego podstaw znajduje się decyzja administracyjna czy też innego rodzaju czynności prawne. Tak więc przepisy prawa cywilnego znajdują zastosowanie dla oceny skutków naruszenia prawa własności, jak też dla usunięcie skutków takiego naruszenia, w tym w wyniku działania organów państwowych (por. uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SAB/Po 32/13 wraz z powołaną w nim literaturą). Trzeba podkreślić, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej gospodarstwa rolnego oznaczonego numerem 14, będącego własnością spadkobierców G. i S. małż. G. oraz w części dotyczącej gospodarstwa rolnego oznaczonego numerem 31, będącego własnością J. G., odwrócenie skutków tej decyzji nie jest możliwe w trybie postępowania administracyjnego, albowiem takiej możliwości nie przewidują przepisy prawa materialnego administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Podkreślić także należy, że stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 27 października 1989 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością spadkobierców G. i S. małż. G. oraz w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością J. G. spowodowało utratę w tym zakresie skuteczności prawnej tej decyzji z mocą wsteczną, zarówno co do skutków formalnych, ale i – co najważniejsze – materialnoprawnych. To zaś oznacza, że odpadła materialnoprawna podstawa przejścia prawa własności w odniesieniu do tych działek, a samo postępowanie scaleniowe nie może toczyć się dalej w tym zakresie, będąc zakończone decyzją z dnia 27 października 1989 r., znak: [...], Naczelnika Gminy w [...], na co nie ma wpływu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 27 lipca 2007 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność tej decyzji w części. W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać wyrażone w decyzji z dnia 30 czerwca 2014 r. stanowisko Starosty [...] co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jakkolwiek niewątpliwie stanowisko to zostało wadliwie uargumentowane. Ustalenie bowiem przez organ administracji, że wszczęte uprzednio jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, obliguje organ do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W konsekwencji uznać należy, że w rozstrzyganej sprawie brak było podstaw do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.