II SA/Lu 922/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. E. C. S. A. z siedzibą w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "organ") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w B. od decyzji z [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...] organ pierwszej instancji ustalił, na wniosek A. K., warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] (obręb: [...] - A. , arkusz: 11), położonej w L. przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie postępowania w dniu 29 sierpnia 2018 r. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę w dniu 13 września 2018 r. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołując się do treści art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. organ wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. organ podkreślił przy tym, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty wniesienia odwołania od decyzji organu na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona bezspornie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenia odbioru (k. 77 akt), z którego wynika, że decyzja została odwołującemu skutecznie doręczona w dniu 29 sierpnia 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe, termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 12 września 2018 r. Odwołanie natomiast zostało złożone w dniu 13 września 2018 r., a więc po terminie. W aktach sprawy znajduje się bowiem odwołanie opatrzone pieczęcią wpływową Urzędu Miasta L. z dnia 13 września 2018 roku. Okoliczność powyższą potwierdził również organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z dnia 18 września 2018 r. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało zaskarżone w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez P. Spółkę Akcyjną z siedzibą w B.. W skardze zarzucono sprzeczność postanowienia z prawem poprzez dowolne uznanie, że decyzja została doręczona odwołującemu w dniu 29 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że głównym motywem zaskarżonego postanowienia jest, bezsporne w ocenie organu, ustalenie, że skarżącemu decyzja, od której wniósł odwołanie doręczona została w dniu 29 sierpnia 2018 r. Ustalenie takie jest dowolne i nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący, według zał. do skargi, informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców, posiada adres (Rubryka 2): ul. [...] nr [...]; [...]. Nadmienia się, że dana informacja służy też wykazaniu prawidłowości reprezentacji przy zał. pełnomocnictwie. Ani w dniu 29 sierpnia 2018 r. ani wcześniej na adres ten nie dokonano doręczenia decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 22 sierpnia 20018r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] g w L.. Wskazując na taki zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyniku dokonanych przekształceń (podziału) następcą prawnym P. z siedzibą w B. w zakresie majątku Spółki w postaci Oddziału Elektrociepłownia L. W. stała się P. w W. (dalej także jako "skarżący") (k.51-87 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organ uchylił się od rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy albowiem stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania poprzestał jedynie na prostym ustaleniu co do dokonania doręczenia decyzji w dniu 29 sierpnia 2018 r. i wniesienia odwołania w dniu 13 września 2018 r. Organ nie rozważył natomiast i nie ocenił w żaden sposób prawidłowości doręczenia dokonanego w dniu 29 sierpnia 2018 r. Powyższe było nieprawidłowe albowiem obowiązkiem organu w tego rodzaju sprawach było również zbadanie czy doręczenie dokonane w sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami i skuteczne. W przedmiotowej sprawie doręczenia dokonywano osobie prawnej (spółce akcyjnej), w związku z czym nie budzi wątpliwości, że przy tego rodzaju doręczeniach zastosowanie miał przepis art. 45 k.p.a. Regulacja ta dotyczy doręczeń dokonywanych na rzecz jednostek organizacyjnych, do których - wobec braku przepisów odmiennych - zaliczyć należy także osoby prawne, w tym spółki prawa handlowego. Art. 45 k.p.a. stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Z powyższego przepisu wynika zatem, że jednostkom organizacyjnym, w tym także osobom prawnym, doręczeń należy dokonywać w lokalu ich siedziby, a więc w istocie na adres siedziby osoby prawnej. W przedmiotowej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nie doręczono na adres siedziby skarżącej Spółki, lecz na adres jednego z oddziałów Spółki - Oddziału w L. (k.77 akt administracyjnych). Powyższe było nieprawidłowe albowiem żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości dokonywania doręczeń osobie prawnej na adres jej oddziału. Było to także sprzeczne z jednoznaczną dyspozycją art. 45 k.p.a., który nakazuje dokonywanie doręczeń na adres siedziby jednostki organizacyjnej. Z uwagi na powyższe fakt naruszenie przy dokonywaniu doręczenia dyspozycji art. 45 k.p.a. ma charakter oczywisty i nie wymaga dalej idącej analizy. Stwierdzenie to nie jest jednakże wystarczające do uwzględnienia skargi albowiem nie można równocześnie nie zauważyć, że pomimo powyższej wadliwości doręczenia, faktycznie doręczenie to zostało dokonane. Co więcej na podstawie tego właśnie doręczenia skarżąca Spółka podjęła dalsze czynności w postępowaniu, w tym sporządziła przy pomocy zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego odwołanie od decyzji, które następnie złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji ocenić należy, czy tak dokonanego doręczenia, pomimo naruszenia dyspozycji art. 45 k.p.a., nie można uznać za skuteczne. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być negatywna. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wynikający z art. 45 k.p.a. wymóg dokonywania doręczeń osobom prawnym na adres ich siedziby nie ma jedynie charakteru formalnego. Przeciwnie, wymóg ten ma w istocie na celu doręczanie pism i decyzji w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby doręczenie nastąpiło na rzecz organu uprawnionego do reprezentowania podmiotu przed organem administracji państwowej lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism, w miejscu, w którym rezydują organy osoby prawnej powołane do jej reprezentowania oraz kierowania jej działalnością. Ważne jest także to, że to w siedzibie osoby prawnej funkcjonują także zazwyczaj jej jednostki organizacyjne zajmujące się działalnością osoby prawnej, w tym także służby zajmujące się obsługą prawną podmiotu. Oczywiste przy tym pozostaje, że walorów takich, w mniejszym lub większym stopniu, pozbawione są natomiast oddziały osoby prawnej. Wymóg z art. 45 k.p.a. ma zatem istotne znaczenie materialne, stanowiąc gwarancję dokonania doręczenia organowi osoby prawnej uprawnionemu do reprezentowania podmiotu, w taki sposób, by umożliwić organowi powołanemu do reprezentowania osoby prawnej i kierowania jej działalnością, należyte zapoznanie się z treścią kierowanych do organu pism i podjęcie działań niezbędnych do dochodzenia praw i obrony swych interesów. Z tych też względów uznać należy, że doręczenie przez organ administracji decyzji na adres oddziału jednostki organizacyjnej, nie zaś na adres jej siedziby głównej, nie może zostać uznane za skuteczne doręczenie przesyłki (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 166/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro więc doręczenia dokonanego na rzecz skarżącego w dniu 29 sierpnia 2018 r. nie można uznać za skuteczne to tym samym nie można także przyjąć, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od wadliwie doręczonej decyzji, co oznacza, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W realiach sprawy rozważyć należy także, czy przedmiotowe doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne z uwagi na dokonanie go na wskazany przez stronę adres (doręczenie na tzw. adres do korespondencji). Z akt sprawy wynikałoby bowiem, że organ pierwszej instancji dokonywał doręczeń na adres oddziału Spółki jako adres do korespondencji ujawniony w ewidencji gruntów. Kwestia skuteczności doręczeń dokonywanych osobom prawnym na tzw. adres korespondencyjny, a nie w sposób określony w art. 45 k.p.a., budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W części orzeczeń kwestionuje się taką możliwość wskazując, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje wprost na możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do korespondencji", a nie powinno być sporne, że jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, zgodnie z treścią art. 45 k.p.a. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1970/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z drugiej strony, w innych orzeczeniach, wprost lub pośrednio taką praktykę uznaje się za dopuszczalną (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1650/09, w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2019 r., II OZ 1387/18 i w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. I FSK 784/16, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Niewątpliwie, związane z tym zagadnieniem wątpliwości, wynikają z tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w żaden sposób zagadnienia doręczania pism na adres wskazany do korespondencji. Jednakże należy jednocześnie zauważyć, że powyższe nie jest rezultatem celowego zabiegu ustawodawcy, lecz jest wynikiem anachronizmu tego aktu prawnego, którego treść nie została dostosowana w należytym stopniu do istotnie zmienionych warunków społeczno-gospodarczych, w których obecnie funkcjonujemy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisów przewidujących możliwość wyznaczenia przez stronę postępowania administracyjnego adresu "do korespondencji", nie może przemawiać za pozbawieniem strony możliwości korzystania z doręczenia jej pism urzędowych pod wskazanym przez nią adresem, innym od adresu jej siedziby, o którym mowa w art. 45 k.p.a. Zastrzec należy jednakże, że podstawowym warunkiem skuteczności tak wykonywanego doręczenia jest to, ażeby wskazanie adresu do korespondencji, pod który od tej pory dokonywane będą doręczenia, nastąpiło w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości. Innymi słowy wskazanie adresu dla doręczeń musi wynikać expressis verbis z treści pisma strony. Niezbędne jest więc nie tylko oznaczenie w piśmie nowego adresu, ale przede wszystkim jednoznaczne i wyraźne oznajmienie woli strony co do tego, by doręczeń pism dokonywać pod wskazany przez nią adres, inny od adresu jej siedziby. W niniejszej sprawie takie warunki nie zostały spełnione. Nie można bowiem uznać za wskazanie adresu do korespondencji wymienienia przez stronę, czy to w nagłówku pisma, czy też w jego treści, adresu oddziału spółki, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie w piśmie podano zarówno adres oddziału Spółki, jak i adres siedziby Spółki (k.34 akt administracyjnych). W ocenie Sądu za skuteczne wskazanie adresu do korespondencji nie można również uznać adnotacji umieszczonej w ewidencji gruntów, a dotyczącej adresu korespondencyjnego ujawnionego w ewidencji właściciela nieruchomości, już z tej przyczyny, że nie można przyjąć, by wskazanie takie odnosiło się do wszystkich spraw administracyjnych prowadzonych z udziałem podmiotu, będącego właścicielem nieruchomości. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący rozpatrzona przez organ. Organ odwoławczy nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób nieprawidłowy zastosował także przepisy art. 45 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły kwestii związanych ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem były to naruszenia, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem tego, że doręczenia decyzji organu pierwszej instancji dokonanego w dniu 29 sierpnia 2018 r. nie można uznać za doręczenie skuteczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości [...] zł (k.90), [...] zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (k.53) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w kwocie [...]zł, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).