II SA/Lu 925/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprzwozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. II SA/Lu 925/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie: I. odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych żądanych we wnioskach, 1. z dnia 27 marca 2006 r. (o świadczenie zgodne z orzeczeniem lekarskim z dnia 11.06.2002 r.), 2. z dnia 26 kwietnia 2006 r. pkt l ("o świadczenie zgodne z orzeczeniem i zaświadczeniem lekarskim z dnia 11 grudnia 2003 r.") II. odmowy przyznania świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych we wnioskach: 1. z dnia 3 stycznia 2006 r. (świadczenie w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych), 2. z dnia 9 lutego 2006 r. (świadczenie zgodne z dowodami medycznymi: orzeczenie z dnia 11.06.2002 r. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 11.12.2003 r.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, żądanych w wyżej wymienionych wnioskach. Rozstrzygnięcie swoje organ pierwszej instancji uzasadnił odmową współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, iż brak jest jakiejkolwiek współpracy z OPS której efektem mogłoby być ustalenie odpowiedniej dla wnioskodawcy pomocy społecznej. Powołał brzmienie art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto udokumentował przypadki uniemożliwiania przez skarżącego przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Z. W. zarzucił decyzji kłamstwa i bezprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Organ wyjaśniło w uzasadnieniu swojej decyzji przede wszystkim, że dopuszczalne było rozpoznanie kilku wniosków skarżącego o pomoc społeczną z różnych dat w jednej sprawie i wydanie jednej decyzji, bowiem dotyczą one tej samej strony i tego samego świadczenia, a rozpatrywane są przez ten sam organ. Uzasadnione było także objęcie tą decyzją wniosku rozpoznanego ponownie, na skutek uchylenia przez Kolegium decyzją z dnia [...] decyzji z dnia [...] ([...]). Organ odwoławczy wskazał następnie, że stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stosownie zaś do art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Zgodnie z art. 50 ust. 3 tej ustawy, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast w myśl art. 50 ust. 4 tej ustawy, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r. doręczonym w dniu 21 kwietnia 2006 r. poinformowano skarżącego o terminie wizyty pracownika socjalnego w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W wyznaczonym terminie skarżącego nie było w domu. Wcześniej mimo pouczenia nie wskazał on innego terminu wizyty. W związku z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do 25 maja 2006 r. Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie OPS w dniach od 8 do 10 maja 2006 r. celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Po terminie doręczenia w dalszym ciągu skarżący nie ustalił z organem terminu przeprowadzenia wywiadu. W dniu 27 kwietnia 2006 r. pracownice socjalne U. K. i H. L., udały się do miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący zignorował pracownice socjalne, zamknął drzwi na klucz od zewnątrz i udał się do bramy wyjazdowej, nie odpowiadając na zadane pytania dotyczące obecności domowników (wywiady miały być przeprowadzone także z żoną i synem skarżącego). Niezależnie od pisma z dnia 26 kwietnia 2006 r. pracownicy socjalni podjęli kolejną próbę aktualizacji wywiadu w dniu 4 maja 2006 r. Skarżący otworzył wprawdzie drzwi mieszkania, ale zaraz je zatrzasnął z obraźliwym okrzykiem w kierunku pracownic socjalnych. Następnie pismem z dnia 15 maja 2006 r. doręczonym w dniu 16 maja 2006 r., organ wezwał ponownie skarżącego do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Skarżący miał się zgłosić do OPS w dniach od 17 do 22 maja 2006 r., czego jednak nie uczynił. Kolegium uznało, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza § 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, podkreślając, że w sprawie niniejszej nie doszło nawet do próby aktualizacji wywiadu środowiskowego. Okoliczność, że skarżący cierpi na schorzenie psychiczne nie uzasadnia przyznawania mu wszystkich żądanych świadczeń bez jakiegokolwiek postępowania. Odwołujący nie jest ubezwłasnowolniony i w ocenie Kolegium bardzo sprawnie zabiega o swoje interesy. Kolegium wskazało ponadto, że wnioski o wyłączenie pracowników socjalnych zostały załatwione odmownie postanowieniami z dnia 19 kwietnia 2006 r. Kolegium ustosunkowało się także do pozostałych zarzutów odwołującego, dotyczących dat wniosków, załączników i terminu przekazania akt z odwołaniem, szczegółowo wykazując ich bezzasadność. Od decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. W., zarzucając "prześladowanie i prowokację" urzędników I instancji w celu umieszczenia skarżącego w szpitalu. Zarzucił brak specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania "od dawna". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo podnosząc, że nie zostało naruszone rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Nie zostały też naruszone przepisy rozporządzenia wskazanego w skardze. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim podjął on próby przeprowadzenia wywiadu rodzinnego (aktualizacji wywiadu) w sprawie niniejszej, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. Pracownicy socjalni zgłosili się w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia aktualizacji tego wywiadu trzykrotnie, to jest w dniu 25 kwietnia 2006 r., w dniu 27 kwietnia 2006 r. oraz w dniu 4 maja 2006 r., lecz jak wynika z akt sprawy przeprowadzenie wywiadu uniemożliwił sam skarżący. Organ pomocy społecznej w tych okolicznościach dwukrotnie (pismami z dnia 26 kwietnia 2006 r. i 15 maja 2006 r.) wzywał skarżącego do wskazania terminu przeprowadzenia wywiadu. W tej sytuacji prawidłowa była ocena organów obu instancji, które brak reakcji ze strony Z. W. na powyższe wezwania do ustalenia terminu wywiadu uznały za brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Należy także podkreślić, iż przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Dlatego też działania organu pierwszej instancji, który dwukrotnie umożliwił Z. W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niego dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu należy ocenić jako działanie w trosce o słuszny interes skarżącego. Zatem zdaniem Sądu zarzuty podniesione przez skarżącego, iż postępowanie organów administracji w rozpoznawanej sprawie stanowi prześladowanie skarżącego oraz prowokację urzędników w celu ubezwłasnowolnienia go lub umieszczenia go w szpitalu jako osoby cierpiącej na schorzenie psychiczne, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Podnieść również należy, że w myśl przepisu art. 50 ust. 1 ustawy pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, stosownie natomiast do ustępu drugiego art. 50 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Przyznając usługi opiekuńcze ośrodek pomocy społecznej ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5). Decyzja o przyznaniu określonego rodzaju usług opiekuńczych musi być więc poprzedzona dokładnym ustaleniem sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie usług, w szczególności jej stanu zdrowia, potrzeb i sytuacji życiowej. Temu celowi służy właśnie wywiad środowiskowy. Uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego skarżący pozbawił organ możliwości oceny jego rzeczywistych potrzeb, a w konsekwencji zakresu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja wskazana w tym przepisie, stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał bowiem uzyskania od niego jakichkolwiek informacji lub dokumentów, skarżący odmawiał natomiast współdziałania z pracownikami socjalnymi. Jak słusznie zauważają organy administracji, w czasie, gdy próbowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, skarżący kilkakrotnie składał osobiście nowe wnioski, odwołania czy skargi, nie było zatem podstaw do zastosowania w jego przypadku powołanego § 5 rozporządzenia. Jeśli natomiast chodzi o powołane w skardze rozporządzenie z dnia 22 września 2005 r., to określa ono rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych, kwalifikacje osób świadczących specjalistyczne usługi, warunki i tryb ustalania oraz pobierania opłat za specjalistyczne usługi świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi oraz warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, a nie zasady przyznawania usług opiekuńczych (por. § 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, Dz. u. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia nie były stosowane przez organy administracji w sprawie niniejszej, skarżącemu odmówiono bowiem przyznania usług opiekuńczych na podstawie przepisów ustawy. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo wskazuje bowiem fakty uznane za udowodnione i dowody będące podstawą ustaleń, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się wyczerpująco do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodać należy, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w sprawie kilkakrotnie rozpoznawał wnioski skarżącego o wyłączenie poszczególnych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej , odmawiając w drodze postanowienia ich wyłączenia. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika organu administracji. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).