II SA/Lu 925/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lipca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: "skarżący") i J. R. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z parkingiem podziemnym, zjazdami oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomości składającej się z działek nr nr ewid.: [...], położonych przy [...], z pasem drogowym na działkach: nr ewid.[...] - ul. [...] (droga gminna), nr ewid.[...] - ul. [...] (droga gminna) oraz nr ewid.[...] - ul. [...] (droga gminna) – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji poza tym, że musi łącznie spełniać warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; dalej także: "ustawa"), to zgodnie z art. 53 ust. 4 tejże ustawy wymaga uzgodnienia z wymienionymi w nim organami. Treść uzgodnienia ma zaś charakter wiążący dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest negatywne stanowisko organu ochrony konserwatorskiej względem planowanej przez skarżącego inwestycji, co wynika z postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia 9 stycznia 2015 r. (omyłkowo jedynie wskazano: "25 kwietnia 2013 r."), znak: [...] Z akt sprawy wynika, że postanowienie to utrzymał w mocy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. znak: [...] Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie. Kolegium wskazało, że wiążący charakter postanowienia wydanego przez organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji, uniemożliwił w rozstrzyganej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium skarżący, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad określonych w tych przepisach, a w szczególności nieuwzględnienie wniosku dowodowego z wizualizacji inwestycji powstającej w tym samym rejonie miasta, a tym samym nie ustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 4 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska organu pierwszej instancji co do określenia kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego; - art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z parkingiem podziemnym, zjazdami oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomości składającej się z działek nr ewid.: [...], [...] i [...], położonych przy [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, jednym z warunków koniecznych do spełnienia w celu uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu, wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Wskazać należy, że zgodność taka jest konieczna, albowiem wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego, której realizację zapewnia także powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Oczywiste jest zarazem, że w przypadku gdy przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, właściwy organ administracji publicznej nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, SIP LEX, nr 9). Niewątpliwie przepisy odrębne, o jakich mowa w cytowanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, zawarte są między innymi w ustawie o ochronie zabytków. Potwierdza to również treść art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, z których wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia takiego dokonuje ten organ, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wskazać należy, że funkcję wojewódzkiego konserwatora zabytków na terenie miasta L. pełni obecnie Miejski Konserwator Zabytków w L., na mocy porozumienia nr [...] zawartego przez Wojewodę L. i Prezydenta Miasta L. w dniu 30 marca 2012 r. Poza sporem jest w sprawie, że postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że teren inwestycji położony jest w ścisłym Centrum Miasta L., w obszarze objętym ochroną konserwatorską, na mocy wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] Organ wskazał, że na tym terenie nie wykształciły się linie zabudowy, które można określić jako historyczne. W kontekście zwarto zabudowanych sąsiednich kwartałów miasta, omawiany kwartał pozostał niezagospodarowany zwartą zabudową miejską, z czego wynikł zróżnicowany charakter wewnątrz urbanistyczny otaczających go ulic. Zdaniem organu, proponowane we wniosku rozwiązania konstrukcyjne planowanego obiektu, m.in. przewidujące konieczność "nadbudowy ryzalitu do wysokości gzymsu koronacyjnego całej kamienicy" oraz "zastosowanie tarasowych cofnięć najwyższej kondygnacji", nie mogą być zaakceptowane, mając na uwadze wartości zabytkowe wskazanego terenu, objętego ochroną konserwatorską. Okoliczność ta – jak wskazał organ ochrony konserwatorskiej – nie pozwoliła na pozytywne uzgodnienie projektowanej decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej we wniosku stron inwestycji – opisanego wyżej budynku usługowo-mieszkalnego w parkingami podziemnymi i zjazdami oraz wymaganą infrastrukturą techniczną (k. 116-121 II tom akt adm. I inst.). Niekwestionowane jest również, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie z dnia 9 stycznia 2015 r., utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] Wskazać należy że powołany przepis art. 106 § 1 k.p.a. określa akty współdziałania wspólnym mianem "zajęcie stanowiska" przez inny organ niż ten, do którego należy wydanie decyzji i jedynie przykładowo wskazał, że "zajęciem stanowiska" jest wyrażenie opinii, udzielenie zgody, zajęcie stanowiska w sprawie w jeszcze innej formie. Cytowane wyżej przepisy art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszą się do "silniejszej" formy współdziałania organów, przewidzianej prawem materialnym, to jest do działania po "uzgodnieniu". W takim przypadku przyjmuje się powszechnie, że organ współdziałający uczestniczy w załatwieniu sprawy w ten sposób, iż jego działanie stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie. Uzgodnienie bowiem, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, gdyż wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący. To oznacza, że postanowienie odmowne organu uzgadniającego powoduje konieczność umorzenia postępowania głównego albo wydania decyzji odmownej w tym postępowaniu (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 106, [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Lex, nr 2-3 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym). Nie budzi zatem wątpliwości, że postanowienie wydane przez organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ma wiążący charakter (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 237-238). To oznacza, że negatywne stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie uniemożliwia wydanie właściwemu organowi decyzji ustalającej warunki dla zabudowy, zgodnie z wnioskiem strony. Z powyższego wynika, że wobec negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z parkingiem podziemnym, zjazdami oraz infrastrukturą techniczną, prawidłowo organy administracji obu instancji orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, iż podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie mają znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu ochrony konserwatorskiej negatywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, dopóty obowiązkiem organów administracji orzekających w tej sprawie było wydanie decyzji negatywnej w postępowaniu głównym. Wbrew twierdzeniom strony, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy, właściwe organy administracji nie stosują przepisu art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarzut skarżącego w tym zakresie jest więc bezzasadny. W ocenie Sądu, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zgodnie z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy prawidłowo zastosowały zatem normy prawa materialnego oraz procesowego, nie naruszając przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) ani zasady ochrony prawa własności (art. 64). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.