II SA/Lu 926/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającą przyznania Z.W. zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania zasiłku celowego na potrzeby wymienione we wnioskach: z dnia 30 marca 2006 r. (świadczenie na zakup odzieży), z dnia 6 kwietnia 2006 r. (świadczenie na zakup żywności świątecznej), z dnia 12 kwietnia 2006 r. (świadczenie na opał do kuchni), z dnia 26 kwietnia 2006 r. (świadczenie na zakup pralki, żywność i opał do kuchni węglowej), z dnia 27 kwietnia 2006 r. (świadczenia na opał do kuchni, telefon, szambo, wodę, pomoc płatną), z dnia 17 marca 2005 r., z dnia 2 stycznia 2006 r. (świadczenie na zakup pralki oraz zaspokojenie potrzeb bytowych), z dnia 3 stycznia 2006 r. (świadczenia na zakup opału i opłacenie prądu), z dnia 9 stycznia 2006 r. (świadczenia na zakup zimowego obuwia i skarpet), z dnia 9 stycznia 2006 r. (świadczenia na zakup klosza do lampy stajennej i lampy zwykłej, zakup świeczki i nafty), z dnia 16 stycznia 2006 r. (świadczenie na opłacenie energii elektrycznej, telefonu, pranie, opał, na zakup żywności) oraz z dnia 23 stycznia 2006 r. (świadczenie na opał). Odmowę przyznania świadczeń organ uzasadnił odmową współdziałania z pracownikami socjalnymi, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a ponadto tym, iż odwołujący przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Ponadto organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przyznania odwołującemu specjalnego zasiłku celowego. Organ drugiej instancji wyjaśnił przede wszystkim, że dopuszczalne było rozpoznanie kilku wniosków skarżącego o pomoc społeczną z różnych dat w jednej sprawie i wydanie jednej decyzji, bowiem dotyczą one tej samej strony i tego samego rodzaju świadczenia, a rozpatrywane są przez ten sam organ. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w lutym i marcu 2006 r. skarżący osiągał dochody przekraczające kryterium dochodowe wskazane w ustawie, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, co uzasadniało odmowę przyznania zasiłku celowego w zwykłym trybie. Organ nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, ponieważ nie zachodziły w tym przypadku szczególnie uzasadnione okoliczności. Organ drugiej instancji podniósł, iż mimo prawidłowego zawiadomienia odwołującego pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r. o terminie wizyty pracownika socjalnego w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, w wyznaczonym terminie, nie przeprowadzono tego wywiadu, gdyż skarżącego nie było w domu. Wcześniej mimo pouczenia nie wskazał on innego terminu wizyty. W tej sytuacji, jak podkreślił organ, przedłużono termin do załatwienia sprawy do 25 maja 2006 r., a pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu pomocy społecznej w dniach od 8 do 10 maja 2006 r. w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Po terminie doręczenia w dalszym ciągu skarżący nie ustalił z organem terminu przeprowadzenia wywiadu. Niezależnie od tego, jak podniosło Kolegium, pracownicy socjalni w dniach 27 kwietnia 2006 r. i 4 maja 2006 r. podjęli próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, które udaremnił Z.W. Dlatego też pismem z dnia 15 maja 2006 r., organ pierwszej instancji wezwał ponownie odwołującego do zgłoszenia się do tego organu w dniach od 17 do 22 maja 2006 r. w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu, czego jednak Z. W. nie uczynił. W ocenie organu odwoławczego świadome uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest odmową współdziałania z pracownikami socjalnymi i stanowi podstawę do odmowy przyznania pomocy. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący przekracza kryterium dochodowe i nie zachodził wobec niego szczególny przypadek, który uzasadniałby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium wskazało ponadto, że nie został naruszony przepis § 5 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie doszło nawet do próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż odwołujący cierpi na schorzenia psychiczne nie oznacza, że powinien otrzymywać wszystkie żądane świadczenia bez żadnego postępowania. Kolegium ustosunkowało się także do innych zarzutów odwołującego, w szczególności zarzutów co do wyłączenia pracownika socjalnego i zarzutu braku dostępu do akt, szczegółowo uzasadniając ich bezzasadność. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. W. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja stanowi prześladowanie skarżącego oraz prowokację urzędników w celu ubezwłasnowolnienia go lub umieszczenia go w szpitalu jako osoby cierpiącej na schorzenie psychiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, nie publ.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4). Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim podjął on próby przeprowadzenia wywiadu rodzinnego (aktualizacji wywiadu) w sprawie niniejszej, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. Pracownicy socjalni zgłosili się w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia aktualizacji tego wywiadu trzykrotnie, to jest w dniu 25 kwietnia 2006 r., w dniu 27 kwietnia 2006 r. oraz w dniu 4 maja 2006 r., lecz jak wynika z akt sprawy przeprowadzenie wywiadu uniemożliwił sam skarżący. Organ pomocy społecznej w tych okolicznościach dwukrotnie wzywał skarżącego do wskazania terminu przeprowadzenia wywiadu. W tej sytuacji prawidłowa była ocena organów obu instancji, które brak reakcji ze strony Z. W. na powyższe wezwanie do ustalenia terminu wywiadu uznały za brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Należy także podkreślić, iż obowiązujące przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania – wybranego przez siebie – terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Dlatego też działania organu pierwszej instancji, który dwukrotnie umożliwił Z. W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niego dogodnego terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu należy ocenić jako działanie w trosce o słuszny interes skarżącego. Zatem zdaniem Sądu zarzuty podniesione przez skarżącego, iż postępowanie organów administracji w rozpoznawanej sprawie stanowi prześladowanie skarżącego oraz prowokację urzędników w celu ubezwłasnowolnienia go lub umieszczenia go w szpitalu jako osoby cierpiącej na schorzenie psychiczne, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja wskazana w tym przepisie, stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał bowiem uzyskania od niego jakichkolwiek informacji lub dokumentów, skarżący odmawiał natomiast współdziałania z pracownikami socjalnymi. Jak słusznie zauważają organy administracji, w czasie, gdy próbowano przeprowadzić wywiad środowiskowy, skarżący kilkakrotnie składał osobiście nowe wnioski, odwołania czy skargi, nie było zatem podstaw do zastosowania w jego przypadku powołanego § 5 rozporządzenia. Ponadto podnieść należy, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461,00 zł (od dnia 1 października 2006 r. kwota ta wynosi 477 zł). W myśl ustępu 3 tego artykułu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Mimo braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ dysponował informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wysokości pobranego przez skarżącego w lutym i marcu 2006 r. świadczenia rentowego. Z ustaleń organu wynika, że w lutym 2006 r. skarżący otrzymał 494,36 zł, a w marcu 2006 r. – 523,59 zł, przekroczył tym samym wskazane wyżej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 461,00 zł, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. W tych okolicznościach odmowa przyznania zasiłków co do wniosków z marca i kwietnia 2006 r. uzasadniona była także przekroczeniem dopuszczalnej kwoty dochodu przez skarżącego. Ponadto w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały przepis art. 41 ustawy i uznały, że sytuacja skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który umożliwiałby przyznanie specjalnego zasiłku celowego lub zwrotnego zasiłku okresowego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Odmawiając współdziałania z organem z pomocy społecznej skarżący pozbawił organ możliwości oceny jego sytuacji bytowej rzeczywistych potrzeb. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowo wskazuje bowiem fakty uznane za udowodnione i dowody będące podstawą ustaleń, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się wyczerpująco do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodać należy, że organ pierwszej instancji kilkakrotnie rozpoznawał wnioski skarżącego o wyłączenie poszczególnych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Przed wydaniem decyzji w sprawie zapadały postanowienia odmawiające wyłączenia pracowników. Nie zostały zatem naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).