II SA/Lu 929/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. nakładające na T. D. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) karę w wysokości [...] złotych z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw na gaz płynny propan – butan (LPG), zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości P. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] października 2010 r. T. D. uzyskał od Starosty C. decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji paliw na gaz płynny propan – butan (LPG) wraz z murem ogniowym, kanalizacją deszczową, hydrantem przeciwpożarowym z przyłączem wodociągowym (kategoria obiektu XX) na działce nr [...] położonej w miejscowości P. W decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na przedmiotowej działce od 1997 r. istnieje stacja paliw płynnych (etylina, olej napędowy). W dniu [...] czerwca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadzili kontrolę, w trakcie której stwierdzili, iż na działce nr [...] istnieje stacja paliw na gaz płynny propan – butan (LPG). Na dzień kontroli wykonano mur ogniowy, fundamenty pod zbiorniki gazu, zamontowano dwa zbiorniki naziemne gazu, dystrybutor gazu, agregat pompowy oraz przewody technologiczne i armaturę. Jednocześnie kontrolerzy ustalili, że przedmiotowa stacja paliw na gaz płynny propan – butan (LPG) jest użytkowana (w trakcie kontroli kilka pojazdów samochodowych zatrzymało się przy dystrybutorze i zostało zatankowanych gazem płynnym). Inwestor T. D. oświadczył do protokołu kontroli, że pojazdy samochodowe są tankowane na tej stacji gazem płynnym propan – butan od marca 2012 r. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że przystępując do użytkowania stacji paliw na gaz płynny propan – butan (LPG) bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, T. D. naruszył dyspozycję art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organów, zachodziła zatem przesłanka do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość – [...] złotych – wynika z dyspozycji art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że do obliczenia wysokości kary zastosowano najniższy możliwy współczynnik wielkości obiektu (w). Organ drugiej instancji nie podzielił przy tym stanowiska inwestora zawartego w odwołaniu, iż stacja LPG użytkowana jest legalnie, gdyż wchodzi w skład użytkowanej legalnie stacji paliw oleju napędowego i benzyny. Zdaniem organu, stacja LPG i stacja oleju napędowego i benzyny, która jest użytkowana od 1997 r., to dwie odrębne części budowli, jaką jest docelowa stacja paliw płynnych. Ponadto, na budowę stacji LPG zostało wydane odrębne pozwolenie na budowę, w którym zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. Skargę na postanowienie organu drugiej instancji wniósł T. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w rezultacie również naruszenie przepisów prawa materialnego i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organy błędnie przyjęły, że użytkowanie dystrybutora i zbiornika gazu stanowi użytkowanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 Prawa budowlanego, gdyż dystrybutor i zbiorniki nie stanowią obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie odniosły się do wskazanej przez niego przyczyny pracy dystrybutorów, których uruchomienie było konieczne ze względów technologicznych (brak eksploatacji powodowałby korodowanie elementów tych urządzeń). Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem nie został wezwany do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych dotyczących specjalistycznej opinii w przedmiocie technologicznej potrzeby podtrzymywania pracy zainstalowanych dystrybutorów i potwierdzenia, czy mają one charakter obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że, wbrew stanowisku skarżącego, stacja gazu płynnego LPG jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego, a zatem obiektem budowlanym, którego wzniesienie i użytkowanie objęte jest zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem, budowlą jest obiekt budowlany stanowiący całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z kolei w myśl § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063, ze zm.), przez stację paliw płynnych rozumie się obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Ol 248/13, według którego, o tym, czy określony zespół obiektów (budynków, zbiorników, instalacji, urządzeń) tworzy budowlę określaną mianem stacji paliw płynnych, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno - użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno - użytkowej w przypadku stacji paliw można zaś mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Wchodzące w skład stacji paliw instalacje i urządzenia muszą być ze sobą zespolone w taki sposób, aby w każdym czasie zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdu z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych. Nadto powinny znajdować się w stanie technicznym umożliwiającym niezakłócone korzystanie z tej możliwości. W przypadku, gdy określony zespół obiektów spełnia wskazane wyżej kryteria, można mówić o istnieniu na danej nieruchomości stacji paliw, w przeciwnym zaś razie każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Stacja płynnego gazu LPG, której użytkowanie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, spełnia wyżej wskazane przesłanki uznania jej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego. W skład przedmiotowej stacji wchodzą bowiem elementy wymienione w cytowanym wyżej § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., tj. dwa zbiorniki naziemne gazu na fundamentach, dystrybutor gazu, agregat pompowy, przewody technologiczne, armatura i mur ogniowy. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dołączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej bezspornie wynika, że elementy te stanowią całość techniczno – użytkową, pozwalającą na uznanie ich za budowlę. W dniu kontroli elementy te były ze sobą zespolone w taki sposób, że zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdów z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych (w trakcie kontroli kilka pojazdów samochodowych zatrzymało się przy dystrybutorze i zostało zatankowanych gazem płynnym). Pozostawały one zatem w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Powyższe potwierdza treść oświadczenia inwestora, z którego wynika, że tankowanie pojazdów mechanicznych płynnym gazem propan – butan miało miejsce od marca 2012 r. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że stacja płynnego gazu LPG użytkowana jest legalnie, gdyż wchodzi w skład użytkowanej legalnie stacji oleju napędowego i benzyny. Zdaniem sądu, stacja LPG jest samodzielnym, odrębnym od stacji paliw oleju napędowego i benzyny obiektem budowlanym (budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową). Okoliczności tej nie zmienia fakt, że obie te stacje są usytuowane na tej samej działce oraz fakt, że docelowo stacja LPG ma stanowić część większego przedsięwzięcia, jakim jest stacja paliw płynnych. Co istotne, na budowę stacji LPG inwestor uzyskał odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę, w której nałożono na niego obowiązek uzyskania - przed przystąpieniem do użytkowania tej stacji - ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przed przystąpieniem do realizacji podstawowego zadania stacji paliw LPG, polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych, T. D. miał obowiązek uzyskać od organu nadzoru budowlanego pozwolenie na użytkowanie tej stacji. Nie sposób zatem uznać, że przedmiotowa stacja paliw LPG była objęta pozwoleniem na użytkowanie wydanym dla funkcjonującej od 1997 r. stacji oleju napędowego i benzyny. Jak wyżej wykazano, objęta niniejszym postępowaniem stacja paliw LPG stanowi obiekt budowlany. Na wzniesienie tego obiektu, który w załączniku do ustawy – Prawo budowlane został zaliczony do kategorii XX, jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem przystąpienie do użytkowania tego obiektu wymaga, stosownie do treści art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy bezspornie wynika, że T. D. przystąpił do użytkowania stacji LPG, nie uzyskawszy przedmiotowego pozwolenia, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei, stosownie do treści art. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z powołanym załącznikiem do Prawa budowlanego, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla stacji paliw (kategoria XX) wynosi 15,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Kara za nielegalne użytkowanie obiektu w kwocie [...] zł określona została zatem przez organy w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn dziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – [...] zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – [...] i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – [...]. Załącznik do Prawa budowlanego, zawierający współczynniki kategorii i wielkości obiektu, nie różnicuje przy tym, czy nielegalne użytkowanie obiektu dotyczyło jego całości czy części. Zatem na wysokość kary nie ma wpływu okoliczność, że w zamierzeniu inwestora stacja LPG jest budowlą wchodzącą w skład docelowego obiektu budowlanego w postaci stacji oleju napędowego, benzyny i gazu płynnego. W związku z tym, iż odpowiedzialność administracyjna, w tym wynikająca z nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, oderwaną od kwestii winy sprawcy oraz konsekwencji jego czynu, do jej zaistnienia wystarczy samo naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do zmniejszania czy zwiększania kwoty kary za nielegalne użytkowanie obiektu w zależności od przyczyny tego działania, czy jego skutków. Organy w tym zakresie nie dysponują uznaniem administracyjnym, stąd postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter związany. Innymi słowy – przepisy prawa sztywno określają przesłanki i sposób obliczania kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Podstawą wymierzenia kary jest sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, bez względu na przyczyny czy skutki tego stanu rzeczy. Argumenty skarżącego odnoszące się do konieczności uruchomienia dystrybutorów z przyczyn technologicznych, nawet jeżeli subiektywnie nie pozbawione są słuszności, to nie mają wpływu ani na zasadność wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, ani na wysokość tej kary. Jakkolwiek rację ma skarżący, że organy nie zawiadomiły go przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i składania wniosków dowodowych, to jednak nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzenie specjalistycznej opinii w przedmiocie technologicznej potrzeby podtrzymywania pracy zainstalowanych dystrybutorów byłoby obojętne z punktu widzenia prawnych konsekwencji nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei ocena, czy stacja paliw LPG ma charakter obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane nie mogłaby być przedmiotem opinii biegłego, gdyż, jako zagadnienie prawne, podlega ocenie przez organy stosujące prawo. Zatem, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego nie narusza prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd orzekł, jak w sentencji.