II SA/Lu 93/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz S. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. ustalił na wniosek C. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza telefonicznego do budynku mieszkalnego położonego w W. B. 51. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 16 października 2000r. W oparciu o powyższe rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] Starosta J. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę powyższego przyłącza telefonicznego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 2001r. Decyzją z dnia [...] po wznowieniu postępowania na wniosek S. T. o Burmistrz J. L. stwierdził, że decyzja z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę przyłącza telefonicznego została wydana przez Wójta Gminy B. z naruszeniem prawa, odmówił jednak jej uchylenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. W dniu 29 lipca 2009r. S. T. złożył wniosek o uchylenie decyzji Starosty J. z dnia [...]. Uzasadniając wniosek powołał się na decyzję Burmistrza J. L. z dnia [...], z której miałoby wynikać, że Wójt Gminy B. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] naruszył prawo, celowo go dezinformował i pozostawiał bez odpowiedzi jego wnioski, co miało na celu wyeliminowanie go jako strony postępowania. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowe przyłącze telefoniczne zostało usytuowane w taki sposób, aby poczynić szkody poprzez zniszczenie drzew rosnących na jego działce przy granicy z pasem drogowym, co jest naruszeniem prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Starosta J. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Zdaniem Starosty powołana we wniosku decyzja z dnia [...] nie daje podstaw do wznowienia postępowania, w którym zapadła decyzja z dnia [...] Starosta zaznaczył, że nie występuje tu żadna z przesłanek wznowienia postępowania określona w art.145 § 1 kpa. Wprawdzie Burmistrz J. L. stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, to jednak nie została ona uchylona z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art.146 § 1 kpa, a właśnie fakt jej uchylenia mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewoda L. decyzję Starosty utrzymał w mocy. Także jego zdaniem przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie nie istnieje. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. W tym jednak przypadku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzająca decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie została zmieniona lub uchylona. Burmistrz J. L. stwierdził jedynie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ S. T. nie zapewniono udziału w tym postępowaniu. Brak jednak udziału strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie daje podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że dla organu wydającego pozwolenie na budowę ujawniony fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu przed innym organem nie jest także nową okolicznością lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji nie znanym organowi, który wydal decyzję. Zauważono także, iż S. T. brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. T. podkreślił, że decyzja Starosty J. z dnia [...] powinna zostać unieważniona, na co wskazują liczne nadużycia i oszustwa mające miejsce w czasie wydawania decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działania te pozbawiły skarżącego uprawnień strony postępowania, mimo, że inwestycja została zaprojektowana w dużej części na jego działce w sposób czyniący najwięcej szkód w czasie jej realizacji – " zniszczono drzewa owocowe rosnące linii zaprojektowanego przyłącza telefonicznego". Według skarżącego skoro bezprawne działania Wójta Gminy B. potwierdził Burmistrz J. L., ma on obecnie prawo do żądania cofnięcia zezwolenia na budowę przyłącza. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Treść skargi wskazuje jasno, że podnoszone w niej argumenty w żaden sposób nie odnoszą się do motywów, jakimi kierował się Wojewoda L. wydając zaskarżoną decyzję. Uszło bowiem uwadze skarżącego, że zaskarżona decyzja nie jest wynikiem badania prawidłowości postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...], ale stanowi o odmowie wznowienia postępowania wynikiem którego była decyzja Starosty J. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza telefonicznego do domu C. B. Brak zarzutów skargi co do decyzji podjętych przez organy nie może jednak prowadzić do wniosku, że nie podlegają one kontroli. Przypomnieć bowiem należy, że z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Jest zatem zobowiązany wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania jest brak przesłanek określonych w art.145 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowym od dawna jednak obowiązuje pogląd, według którego wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia lub ich brak może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z przepisami prawa procesowego, o czym wprost stanowi art. 149 § 2 kpa ( wyroki NSA z dnia 13 listopada 1987r. I SA 1326/86 , 28 października 1998r. I SA 181/98 LEX nr 45692, 8 lipca 1999r. I SA 1611/98 LEX nr 48572, 11 marca 1999r. II SA 113/99 LEX nr 46255, 14 października 2003r. III SA 470/03). Oznacza to, iż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Dopiero ono stanowi bowiem przesłankę merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być zatem negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia ( wyroki NSA dnia 20 sierpnia 1998r. I SA/Po 1847/97 LEX nr 34162, 11 września 1998r. II SA 756/98 LEX nr 41875, 5 marca 1998r. I SA 1307/97 LEX nr 45645). Jeśli zatem organy uznały, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania, to nie miały podstaw do wydania decyzji odmawiającej wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa tylko z tego powodu, iż nie zachodziły okoliczności wskazane w art.145 § 1 kpa. Winny natomiast zbadać, czy został zachowany termin przewidziany w art. 148 § 1 bądź § 2 kpa, a w przypadku pozytywnego ustalenia wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, czyli w postępowaniu co do przyczyn wznowienia winno nastąpić badanie zasadności tych przyczyn (art. 149 § 2 kpa) oraz badanie co do istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy zaistnieją przesłanki z art. 145 § 1 kpa (art. 151 kpa). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organ nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się uznając pismo skarżącego z dnia 29 lipca 2009r. za wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Starosty J. z dnia [...] nie podając jednak trybu w jakim miałoby to nastąpić. Zgodnie z przepisami kpa weryfikacja decyzji ostatecznej może mieć miejsce zarówno wtedy, gdy decyzja zawiera wady kwalifikowane i niekwalifikowane jak i wówczas, gdy jest prawidłowa. System ten opiera się na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Należy zatem wezwać skarżącego do wskazania w jakim trybie nadzwyczajnym domaga się on weryfikacji ostatecznej decyzji Starosty J. Z tych powodów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.