II SA/Lu 930/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę Decyzją z dnia [...]., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1pkt.1 kpa oraz art. 80ust.1pkt.2, art.81ust.1pkt.1i2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2003r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Gminy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi na odcinku 250m - ul. P. w miejscowości D. na działce ewid. nr [...]. Zakres robót objętych zgłoszeniem Wójta Gminy obejmował zmianę konstrukcji drogi z drogi o nawierzchni gruntowej nieulepszonej na nawierzchnię asfaltową z podbudową z tłucznia kamiennego o frakcji 31,5mm grubości 16cm, warstwy odsączającej z piasku o grubości 24 cm i obramowanie jezdni krawężnikiem betonowym 15/30 ustawionym na ławie betonowej z oporem z betonu B -10. Zdaniem obu organów administracyjnych zgłoszone roboty stanowią w istocie budowę nowej drogi, a nie przebudowę, gdyż na przedmiotowej działce nigdy nie było drogi. W związku z tym w myśl art.3 i 29-31 ustawy – Prawo budowlane budowa drogi jako obiektu budowlanego może być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżąca zarzuciła, że organy administracyjne wbrew art. 10kpa nie zapoznały jej z zebranym materiałem dowodowym, tym bardziej, że w uzasadnieniach nie wskazują na żadne dowody, co stanowi naruszenie art.107§3kpa. Zdaniem skarżącej zamierzona inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku organów administracyjnych w sprawie chodzi bowiem o drogę gminną, która w oparciu o przepisy rozporządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie numeracji dróg oraz Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg publicznych została wpisana od 1987r. jako droga gminna w 08028 i jest eksploatowana pod nr 10940L. Zdaniem skarżącej zamierzona inwestycja ma na celu jedynie polepszenie parametrów drogi zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i stanowi przebudowę, na którą nie jest wymagane pozwolenie, lecz podlega wyłącznie zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowa droga istniała, gdyż posiadała numer w ewidencji dróg publicznych organ odwoławczy stwierdził, że zarządca ustalając numer ewidencyjny drodze nie zostaje zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie naruszono również art.7, 77 i 107§3kpa, jak również art. 10 i 81kpa, gdyż uzasadnienia decyzji wskazują podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięć, zaś pismem z dnia 3 sierpnia 2005r. organ I instancji powiadomił skarżącą o złożeniu odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw w sprawie zamiaru wykonywania robót przy przebudowie drogi. Ponadto zaskarżone decyzje rozpatrywane były w oparciu o przepisy – Prawa budowlanego, które nie zawierało wówczas definicji przebudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z przepisem art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29-31, które zawierają katalog robót, które można wykonać jedynie na podstawie zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie należy podzielić pogląd organów administracyjnych, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie konstrukcji drogi z drogi o nawierzchni gruntowej nieulepszonej na nawierzchnię asfaltową z podbudową z tłucznia kamiennego, warstwy odsączającej z piasku i obramowanie jezdni krawężnikiem betonowym stanowi budowę, a nie przebudowę, dlatego inwestycja nie może być prowadzona wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy w terenie przewidzianym dla inwestycji faktycznie droga nie istnieje, lecz jest jedynie zapisem ewidencyjnym. Każda rzeczywiście istniejąca droga musi bowiem posiadać określone w odrębnych przepisach parametry, a ta nie posiada. Nie można zatem uznać za drogę w rozumieniu obowiązujących przepisów niezabudowanego odcinka gruntu, który w ewidencji gruntów został przeznaczony do przemieszczania się przez mieszkańców. Projektowana inwestycja obejmuje wykonanie drogi gminnej, a więc publicznej (art.2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz.2086 ze zm.) zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz.430 ze zm.) i dlatego jako budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art.3 pkt.1i 3 ustawy - Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę, samo zaś zgłoszenie nie wystarcza do jej realizacji. Z powyższych względów stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw jest zasadny, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).