II SA/Lu 932/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi G. Z.-M. i H. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących G. Z.-M. i H.C. kwotę 12.924 (dwanaście tysięcy dziewięćset dwadzieścia cztery) złote tytułem kosztów postępowania. II SA/Lu 932/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]lipca 2006 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ulicę U.L., oznaczoną jako działka nr 47/4 o powierzchni 2845 m2 na rzecz G.Z. – M. w kwocie 206.250 zł oraz H.C. w kwocie 206.250 zł. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dopuścił z urzędu dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który w wyniku zastosowania metody porównywania parami ustalił wartość rynkową nieruchomości w kwocie 412.500 zł, tj. 145 zł za 1 m2 gruntu oraz dowód z opinii biegłego powołanego przez wnioskodawczynie szacujący wartość rynkową nieruchomości na kwotę 426.750 zł, tj. 150 zł za 1 m2 gruntu. Organ odwoławczy stwierdził, iż operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu pierwszej instancji spełnia wszystkie warunki zakreślone w przepisach z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), natomiast operat złożony przez odwołujące się słusznie nie został uwzględniony, gdyż został przedłożony po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a ponadto nie odbiegał zasadniczo od wyceny dokonanej na zlecenie organu. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły G. Z. – M. i H. C., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez zastosowanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu wniosku dowodowego stron o włączenie do akt sprawy operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości gruntowych powołanych w opinii biegłego sporządzonej na zlecenie organu, art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych przynajmniej na siedem dni przed terminem, a tym samym uniemożliwienie jej wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań biegłemu oraz składania wyjaśnień, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten daje podstawę do porównywania wszystkich zawieranych w L. transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, gdy w ocenie skarżących, przepis ten odnosi się do transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, ale gdy grunty te są do siebie podobne; 2. naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji z pominięciem pełnomocnika skarżących; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 i 17 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie pojęcia "nieruchomości podobne". Skarżące wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/97, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych dowodów. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową zasadą postępowania dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny i powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest zatem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic (wyrok z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, opubl. w ONSA 1984, Nr 1, poz. 42). Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 404). Organy administracji publicznej są więc na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80, 136 i 138 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W sprawie niniejszej jest poza sporem, że nieruchomość skarżących oznaczona jako działka gruntu nr 47/4 o powierzchni 2845 m2, położona w L., zajęta została pod drogę publiczną, zaliczoną do dróg wojewódzkich i na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Samorządu Województwa. Zgodnie z powołanym przepisem przejście własności na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (art. 73 ust. 4). Przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, to przepisy art. 128 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Stosownie do przepisu art. 128 ust. 1 ustawy odszkodowanie na rzecz osoby wywłaszczonej powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy). Ustalając wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod drogę uwzględnia się wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie powoływanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy). Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zawarte są w przepisach art. 149 – 156 ustawy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w przepisie art. 159 ustawy. Z przepisów tych wynika, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 151 ust. 1 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu różnych metod i sposobów (tzw. podejść). Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Definicję nieruchomości podobnej zawiera przepis art. 4 pkt 16 ustawy. Jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego szczegółowo określa powołane już wyżej rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. W myśl przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r., przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (w poprzednim brzmieniu przepisu: "uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele"). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntów określa się w ten sposób, że wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (ust. 2 pkt 2). Wskazane sposoby określania wartości stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z omówionych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odszkodowanie należne skarżącym powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, zajętej pod drogę, jedynie sposób określenia tej wartości może być rożny, w zależności od tego, czy istnieją ceny transakcyjne, które mogłyby być przyjęte do zastosowania podejścia porównawczego. Skarżące już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zarzuciły, że wskazana w operacie z dnia 29 sierpnia 2005 r. kwota nie odpowiada wartości rynkowej. Skarżące odwołały się w tym względzie do znanych im cen rynkowych nieruchomości położonych na tym samym terenie oraz do szacunków urzędu skarbowego dla potrzeb postępowania podatkowego. Przedstawiły również operat wykonany przez innego rzeczoznawcę, w którym wartość nieruchomości była o kilkanaście tysięcy zł wyższa. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżących podniósł dodatkowo zarzut, że ceny transakcyjne uwzględnione w operacie nie dotyczą nieruchomości podobnych w rozumieniu ustawy i wniósł o przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości, wskazanych w operacie przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania. Organy administracji do zarzutu braku nieruchomości podobnych w ogóle nie odniosły się, wskazując jedynie na prawidłowość operatu przyjętego jako podstawa ustalenia odszkodowania. Wprawdzie stosownie do przepisu art. 157 ust. 1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie zwalnia to jednak organu administracji od oceny operatu jako dowodu w sprawie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokonując tej oceny nie mógł organ administracji pominąć operatu przedstawionego przez skarżące. Należało również wyjaśnić kwestię podobieństwa nieruchomości. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z przepisów ustawy wynika, iż podejście porównawcze stosuje się tylko wtedy, gdy znane są ceny nieruchomości podobnych (art. 153 ust. 1 ustawy). Podobieństwo nieruchomości musi być zatem uwzględnione także przy zastosowaniu podejścia porównawczego dla oszacowania wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich tych okoliczności mogłyby organy administracji podjąć decyzję co do przydatności operatu i zasadności jego weryfikacji w trybie przewidzianym przepisami ustawy. Należy również zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy wskazał na możliwość wykorzystania sporządzonego przez siebie operatu maksymalnie w okresie 3 miesięcy od daty sporządzenia wyceny (zasadą jest okres 12 miesięcy – por. przepis art. 156 ust. 3 ustawy). Stosownie do przepisu § 58 ust. 1 rozporządzenia potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Klauzula ta powinna być podpisana tak, jak operat, czyli powinna zawierać podpis rzeczoznawcy, datę i pieczęć rzeczoznawcy (§ 57 ust. 1 rozporządzenia). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego rzeczoznawca sporządzający operat, będący podstawą ustalenia odszkodowania nie potwierdzał aktualności operatu w sposób wyżej opisany. Pismo rzeczoznawcy na k. 106 akt administracyjnych nie jest klauzulą, o której mowa w przepisach rozporządzenia. Nie było też podstaw do przyjęcia przez organ administracji aktualności operatu z uwagi na to, że nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od jego sporządzenia, skoro rzeczoznawca wyraźnie wskazał na konieczność wcześniejszej aktualizacji operatu z powodu przewidywanych zmian na rynku nieruchomości. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy bez wyjaśnienia zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Tylko ubocznie zauważyć jednak należy, że wprawdzie pominięcie pełnomocnika skarżących przez organ drugiej instancji było ewidentnym uchybieniem tego organu, jednak skarżące reprezentowane przez pełnomocnika wniosły w terminie skargę do sądu, co umożliwiło kontrolę zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Należy w tym momencie ponownie podkreślić, że podstawą ustalenia odszkodowania powinna być, stosownie do przepisów ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "a" w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).