II SA/Lu 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] października 2009r., złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., H. B. domagał się sprawdzenia zgodności z prawem budowy parkingu samochodowego przy ulicy Z. na posesji Spółdzielni Lokatorsko – Własnościowej w S., sąsiadującej z jego nieruchomością. Według wnioskodawcy budowa parkingu narusza przepisy dotyczące odległości od granicy działki, a ponadto powinna być prowadzona w oparciu pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową w S. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonych części działek nr [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. Po rozpoznaniu odwołania H. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] października 2010r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Na skutek skargi H. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011r. ( sygn. akt II SA/Lu 841/10 ) uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. po raz kolejny odmówił nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Ustalono, że w dniu [...] września 2009r. do Starosty Z. wpłynęło zgłoszenie Spółdzielni Lokatorsko – Własnościowej w S. zamiaru utwardzenia kostką brukową działki [...] o powierzchni 468,29 m2. W dniu [...] września 2009r. Starosta Z. zawiadomił Spółdzielnię, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia. W toku oględzin ustalono, że poza działką [...] utwardzono także działkę nr [...]. Działki zostały utwardzone na długości 53,22 m, natomiast szerokość utwardzenia jest zmienna i wynosi, mierząc od strony południowej, odpowiednio 8,74 m - 8,78 m na długości 12,41 m, 8,78 m - 11,26 m na długości 20,25 m, 6,80 m - 8,55 m na długości 16,60 m i 8,55 m - 2,1 m na długości 3,88 m. Na długości 42,52 m utwardzenie usytuowane jest w odległości 0,7 m - 0,72 m od ogrodzenia działki H. B. nr ewid. [...], w pozostałej części utwardzenie jest usytuowane wewnątrz działki [...]. Od strony południowej utwardzenie usytuowane jest w odległości ok. 16,0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Wody opadowe z przedmiotowego utwardzenia odprowadzane są na nieutwardzony teren działki (m [...]) - inwestora. Na podstawie kserokopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do zgłoszenia robót budowlanych. i przeprowadzonych wizji pomiarów wyliczono, że powierzchnia utwardzenia działki nr ewid. [...] wynosi ok. 282,0 m2, a powierzchnia utwardzenia działki nr ewid. [...] ok. 178,0 m2. Organ podkreślił, że mimo postoju na utwardzonym terenie samochodów nie jest to parking, albowiem nie wyznaczono na nim miejsc postojowych i oznaczono znakami drogowymi. Jego zdaniem również przepisy § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odnoszą się do "wydzielonych miejsc postojowych". Samo parkowanie samochodów nie stanowi o tym, że dany teren jest parkingiem. Organ wyjaśnił, że samochody parkujące na utwardzeniu wykonanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową naruszają przepisy Art. 49 pkt 2 podpunkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), który stanowi, że zabrania się postoju pojazdu w strefie zamieszkania w innym miejscu, niż wyznaczone w tym celu. Poza tym z Uchwały Nr 4/2009 r. Walnego Zgromadzenia Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia kierunków działań na 2009 r. i oświadczenia Zarządu Spółdzielni wynika, że jej zamiarem było wykonanie utwardzenia gruntu kostką brukową, a nie budowa parkingu. W ocenie organu wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, których wykonanie leży w interesie społecznym, bowiem powoduje uporządkowanie terenu, podniesienie estetyki otoczenia oraz wygodę dla mieszkańców Spółdzielni, którzy nie muszą już poruszać się po błocie w okresie jesienno-zimowym i kurzu w okresie letnim. Organ przyznał, że roboty polegające na utwardzeniu działki nr ewid. [...] wykonano z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, polegającym na braku odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego oraz zmienionej powierzchni utwardzenia. Natomiast utwardzenie działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W jego ocenie roboty budowlane zostały wykonane w warunkach , o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i pkt 1 prawa budowlanego, ponieważ jednak sposób ich wykonania nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wody opadowe odprowadzane są na nieutwardzony teren działek Inwestora, oraz w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, nie było podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania robót doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że do samowoli budowlanej, jaka miała miejsce przy utwardzeniu działki nr ewid. [...], zastosowanie będzie miał przepis art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dotyczący przepisów karnych. Decyzją z dnia [...] października 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podzielając argumentację organu I instancji powyższą decyzję utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie : 1) art. 6,7,10 § 1,73 § 1,75 § 1,77 § 1,78 § 1,79,80,81, 86, 107 § 3 kpa. poprzez nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w postaci np. zeznań świadków, opinii biegłego czy przesłuchania strony na okoliczność przeznaczenia i sposobu faktycznego użytkowania spornej inwestycji, jej wpływu na jego działkę, nienależyte odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania; 2) art. 3 pkt 1, 3 i 7; art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2; art. 49b ust. 1; art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 - ustawy prawo budowlane; 3) § 18 - 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wniósł o uchylenie zarówno jej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organy obu instancji prowadziły sprawę bez uwzględniania innych wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 lutego 2011. Zwrócił uwagę, że zignorowane zostało oświadczenie inwestora złożone na rozprawie, według którego ,jego zamiarem była budowa ciągu pieszo-jezdnego, który w przyszłości będzie stanowił drogę ewakuacyjną. Nie zgodził się także z ustaleniami organów, według których utwardzony teren nie jest parkingiem. Podkreślił, że Sąd dokonując analizy tego zagadnienia wskazał, iż "brak jest w szczególności podstaw by wykluczyć, iż utwardzony przez inwestora teren przedmiotowych działek, który, co jest bezsporne - jest wykorzystywany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, z uwagi na brak "wytyczenia" miejsc parkingowych, nie mógł być uznany za parking". Zdaniem skarżącego wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w wyniku której powstała, będąca obiektem budowlanym, budowla - stanowiska postojowe dla samochodów osobowych (parking) o jakich mowa w § 21 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z póź. zm.). Na tego rodzaju budowę wymagane było pozwolenie na budowę. W jego ocenie cel inwestycji jest oczywisty i brak jej nazwania przez inwestora "budową miejsc postojowych" nie oznacza, że takimi nie są. Spółdzielnia nie dokonałaby utwardzenia terenu o takiej powierzchni, do granicy działki, bez powodu. W ocenie skarżącego lokalizacja i rozmiar spornego placu wyłożonego kostką nie mogą pozostawiać wątpliwości, iż chodzi o miejsca postojowe i tak ten plac jest wykorzystywany. Nie sposób bowiem przyjąć, iż Spółdzielnia przeznaczyłaby znaczne środki (pochodzące od jej członków) na wyłożenie kostką obszaru prawie 500 m2 dla samego utwardzenia działki przy granicy z inną, ogrodzoną działką. Rzeczywistym zatem powodem inwestycji było zapewnienie mieszkańcom bloku miejsc postojowych. Zupełnie nieprzystające do rzeczywistości są więc, zdaniem skarżącego, rozważania organów o inwestycji jako porządkującej teren, ponoszącej jego estetykę, wygodę dla mieszkańców spółdzielni, którzy nie muszą już poruszać się po błocie i kurzu. Zgodnie z przepisem ust. 2 art.49b Prawa budowlanego organ może zalegalizować roboty budowlane wykonane bez ich zgłoszenia zgodnie z art.30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ o których mowa w pkt 1,2 i 3 ust. 2 art.49b Prawa budowlanego, a nie stwierdzeniu braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie naruszeniu w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z powyższym uprawnionym jest twierdzenie, iż organ błędnie zinterpretował art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania. Podkreślił ponadto, że dokonana realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoja dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dowodząc błędnej oceny skarżącego co do przeznaczenia terenu utwardzonego kostka brukową organy odwołały się do definicji parkingu zawartej w Słowniku Języka Polskiego i stąd wywiodły wniosek, że brak wyznaczonych miejsc parkingowych i oznakowania znakami drogowymi przesądza o braku podstaw do nazywania tego miejsca parkingiem. Przypomnieć jednak należy, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że w wyroku z dnia 24 lutego 2011r. ( sygn. akt II SA/Lu 841/10 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób czytelny wskazał na brak podstaw do wykluczenia, aby utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany przecież na miejsca postojowe samochodów osobowych, nie mógł być uznany za parking, tylko z uwagi na brak wytyczenia miejsc parkingowych. W związku z tym sąd wskazał na obowiązek organów wyjaśnienia, czy wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Ocena sądu, na co zdaje się, nie zwrócono należnej uwagi, powinna znaleźć odpowiednie odniesienie w uzasadnieniach podejmowanych decyzji, a to z uwagi na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ), według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jest oczywiste, że organy rozpoznające ponownie sprawę wspomnianą ocenę sądu pominęły, skupiając się na ponownym wykazaniu braku cech parkingu przedmiotowego obszaru, co oczywiście nie może być tolerowane. Zwrócić należy przy tym uwagę, że art. 29 ust.1 pkt. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) nie posługuje się pojęciem parkingu, ale stanowi o miejscach postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Co więcej, z przepisu tego wynika także, że jest to budowa, nie wymagająca pozwolenia na budowę. W tej sytuacji niezrozumiale jest stanowisko organu odwoławczego, który w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, a jedynie wskazując, że sposób wykonania robót nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wody opadowe odprowadzane są na nieutwardzony teren działek inwestora oraz w żaden sposób nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, organ I instancji zasadnie na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 w związku z art.57 ust.7 odmówił nałożenia na spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Przecież nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49b prawa budowlanego, co wynika z jego ścisłego powiązania z art.50 tej ustawy, a zatem należy przede wszystkim wykluczyć samowolę budowlaną inwestora wykazaną w powołanych przepisach, co jasno wynika z treści powołanego już wyroku. Art.50 i 51 może mieć zatem zastosowanie w przypadku utwardzenia terenu, które stanowi roboty budowlane nie będące budową, w stosunku do miejsc postojowych w ilości mniejszej niż 10, ale nie w stosunku do miejsc postojowych, które są określane jako budowa, jeśli ilość miejsc postojowych jest większa niż 10. W takim bowiem wypadku budowa wymagałaby pozwolenia na budowę. Stąd też kwestią fundamentalną było ustalenie, jaki charakter miały roboty budowlane, co podkreślono w wyroku. Jeśli nawet organy uznały, że utwardzenie terenu działki [...] było samowolą budowlaną, do której miał zastosowanie art. 51 ustawy prawo budowlane, to nie usuwają wątpliwości co do samego charakteru wykonanych robót budowlanych. Podzielić należy zapatrywanie skargi, że zaskarżona decyzja nie została oparta na wyczerpującej i wszechstronnej ocenie istniejących dowodów, a przede wszystkim nie ustosunkowuje się ona do zasadniczej dla sprawy okoliczności związanej z zakresem i rodzajem robót objętych zgłoszeniem w świetle faktycznego wykorzystywania tego terenu jako miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów. Jeśli zatem Spółdzielni chodziło o dokonanie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu terenu bez zamiaru urządzenia na nim miejsc postojowych dla więcej niż 10 pojazdów, to rzeczą organów było wyjaśnienie w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. W odmiennych okolicznościach nie będzie można mówić o wykonaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu, ani też o późniejszej zmianie sposobu użytkowania obiektu, lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotna może być tu kwestia świadomość inwestora, zgłaszającego roboty polegające na utwardzeniu terenu, iż teren ten będzie faktycznie wykorzystywany jako parking dla samochodów osobowych mieszkańców osiedla, co może dawać podstawę do przyjęcia, iż miejsca postojowe zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Nie bez znaczenia jest też powierzchnia utwardzenia wynosząca 434 m2 oraz sposób wykonania polegający na ułożeniu kostki betonowej na niesorcie i podsypce cementowo – piaskowej, wykonaniu obrzeży betonowych, odwodnieniu i odpowiednim wyprofilowaniu powierzchni, pozwalającym na spływ wody, o czym wspomniano w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010r. Organy powinny również wyniki oględzin skonfrontować z twierdzeniami Spółdzielni, że utwardzenie miało służyć budowie ciągu pieszo – jezdnego, zakwestionowanymi w wyroku z dnia 24 lutego 2011r., oraz ustalić, czy Spółdzielnia w ogóle posiada parkingi lub miejsca postojowe oznaczone w sposób przez nią wskazany i porównać przedmiotowy teren z istniejącymi innymi miejscami postojowymi czy utwardzonymi. Tymczasem organy w ogóle kwestii tej nie rozważyły, bezkrytycznie powielając za inwestorem tezę o działaniu w interesie społecznym, polegającym na uporządkowaniu terenu, podniesieniu estetyki otoczenia oraz wygodzie mieszkańców, którzy " nie muszą już poruszać się po błocie w okresie jesienno – zimowym i kurzu w okresie letnim". Wyjaśnienie tej okoliczności wymaga należytej staranności, skoro od tego ustalenia zależy, czy nie ma miejsce obejście przepisów prawa. Skoro organy nie uczyniły zadość swojemu obowiązkowi uzasadniony jest zarzut naruszenia art.7 i 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżona decyzje, jak i poprzedzającą ja decyzje organu I instancji. O nie podleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, natomiast o kosztach na podstawie jej art. 205 § 2 w związku z art. 200 oraz w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami )