II SA/Lu 935/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Asesor sądowy Anna Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: SKO.II.41/1165/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 10 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wojsławice (dalej jako: Wójt) z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 22 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. B. Decyzją z 13 lipca 2023 r. Wójt odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (czas powstania niepełnosprawności). Kolegium decyzją z 10 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta. Organ wskazał na oświadczenia skarżącej, zgodnie z którym od 1 lipca 2021 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która przeszła udar i zawał serca, ma wstawiony rozrusznik serca, stwierdzono u niej cukrzycę, nadciśnienie oraz chorobę wieńcową. Jest osobą leżącą, ma niedowład połowiczny lewostronny. W sprawie ustalono, że S. B. ma czwórkę dzieci. Organ II instancji przywołał treść uzasadnienia decyzji Wójta, z której wynika, że mąż skarżącej (Z. P.) jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 6,55 ha fizycznych, co stanowi 6,565 ha przeliczeniowych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium zakwestionowało oparcie decyzji na treści art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390, dalej jako: u.ś.r.) z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, decyzję należało utrzymać mocy z innego względu. Podstawową przesłanką, jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, w tym zaprzestanie wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym organ przywołał treść art. 17b u.ś.r., który dotyczy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom i małżonkom rolników lub domownikom. Kolegium stwierdziło, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, co jednak nie oznacza, że nie czerpie z niego korzyści, jako rolnik. Zakwestionowało konieczność rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na jej specyficzny charakter. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku rolnika posiadającego funkcjonujące gospodarstwo rolne, które przynosi dochody i z którego się on utrzymuje, wsparcie finansowe państwa w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie zgodne z celem i istotą tego świadczenia, jakim jest rekompensata braku możliwości zarobkowania w związku ze sprawowaną opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. Wywiódł, że prowadzenie gospodarstwa rolnego może mieć różny charakter, a zatem może także polegać np. na zarządzaniu nim. Kolegium podniosło, że mąż skarżącej prowadzi gospodarstwo rolne, zatem strona uzyskuje dochód z działalności rolniczej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że skarżąca ma rodzeństwo, które jest zobowiązane do alimentacji względem matki. Końcowo Kolegium wskazało, że charakter pracy rolnika pozwala na łączenie pracy zawodowej ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. E. P. wniosła skargę na powyższą decyzję, podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez uznanie, że mimo złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz pracy w nim, skarżąca nie straciła możliwość czerpania dochodów, jako rolnik, a z uwagi na specyficzny charakter pracy w gospodarstwie rolnym nie było również konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 jest jednoznaczne z utratą statusu rolnika; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności brak jakichkolwiek ustaleń co do możliwości sprawowania opieki nad S. B. przez rodzeństwo skarżącej i niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie, że skarżąca przy właściwej organizacji pracy i pomocy rodzeństwa jest w stanie wykonywać pracę w gospodarstwie rolnym i sprawować opiekę nad matką; 3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, w szczególności brak wskazania, w oparciu o jakie dowody organ II instancji oparł twierdzenie, że skarżąca może liczyć na pomoc rodzeństwa, podczas gdy okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z żadnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), gdyż obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stanowisko Kolegium zostało oparte na utrwalonym, jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje wyłącznie wówczas, gdy rezygnacja z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej pozostaje w koniecznym, bezpośrednim związku z opieką sprawowaną nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy niej obecna inna osoba i jednocześnie nie ma innej osoby, która mogłaby taką opiekę zapewnić. Rozpatrując sprawę dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej – w tym przypadku z pracy w gospodarstwie rolnym – oraz że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie pracy. Doniosłe znaczenie na gruncie tej sprawy ma treść art. 17b u.ś.r., zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego (pkt 1), małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (pkt 2). Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r., jest oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie Kolegium doszło do konkluzji, że skarżąca jest rolnikiem i przy właściwej organizacji pracy oraz pomocy rodzeństwa jest w stanie wykonywać pracę w gospodarstwie rolnym i sprawować opiekę nad matką. Podkreśliło, że mąż skarżącej jest właścicielem gruntów rolnych, więc skarżąca uzyskuje – zdaniem organu – dochód z działalności rolniczej. Stanowisko organu odwoławczego w przedstawionym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej i faktycznej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego i uzyskiwanie dochodów z działalności rolniczej przez małżonka wnioskodawcy nie jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17b ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost dopuszcza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkom rolników lub domownikom – w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Ustawodawca, wbrew stanowisku Kolegium, nie wprowadził kryterium osiągania dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego w gospodarstwie domowym wnioskodawcy, jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazana okoliczność nie stanowi również podstawy zakwestionowania oświadczenia skarżącej o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nawet jeżeli dochód z gospodarstwa rolnego stanowi element budżetu rodziny, której członkiem jest osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, nie świadczy to o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą. Jak wskazano powyżej Kolegium może uznać oświadczenie skarżącej o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa za sprzeczne ze stanem faktycznym, jednakże nie może to być ocena dowolna. Wymaga wykazania, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne w jakiejkolwiek formie (np. zarządza nim). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne, zatem nie doszło do skutecznego zakwestionowania oświadczenia skarżącej w tym przedmiocie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 17b ust. 1 u.ś.r., czyli naruszył przepis prawa materialnego. Organ zakwestionował istnienie związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z pracy zawodowej, a opieką nad matką, opierając się na stwierdzeniu, że strona jest rolnikiem. Kolegium uznało, że skarżąca może pogodzić sprawowanie opieki nad matką z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym. Oznacza to, że – zdaniem organu – osoba niepełnosprawna nie wymaga takiej opieki, która uniemożliwia skarżącej wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Podstawą oceny Kolegium jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, że rolnik jest organizatorem swojej pracy. Prowadzenie gospodarstwa rolnego daje stosunkowo dużą swobodę dysponowania czasem. Nie można jednak wyprowadzać z tego faktu wniosku, że każdy rolnik na tyle swobodnie dysponuje czasem pracy, że może godzić prowadzenie gospodarstwa rolnego z opieką nad osobą niepełnosprawną, niezależnie od stanu zdrowia tej osoby i zakresu rzeczywiście wymaganej opieki. Nadmierne przywiązanie do tezy o specyfice pracy w gospodarstwie rolnym w kierunku tego rodzaju argumentacji prowadziłoby do wniosku sprzecznego z ustawą, że żaden rolnik nie spełnia przesłanki ustawowej rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż dysponując swobodnie swoim czasem pracy może pogodzić opiekę nad osobą niepełnosprawną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Każda sprawa wymaga dokonania indywidualnej oceny, z uwzględnieniem potwierdzonych wywiadem środowiskowym ustaleń w kwestii zakresu wymaganej opieki (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2023 r., sygn. II SA/Lu 460/23). Ocena organu w niniejszej sprawie jest wadliwa, ponieważ nie zakwestionowano zakresu sprawowanej opieki i nie wykazano, że na gruncie niniejszej sprawy możliwe jest łączenie pracy w gospodarstwie rolnym ze sprawowaniem opieki. Organ II instancji wskazał, że skarżąca ma rodzeństwo, które również jest zobowiązane do opieki nad matką, co jednak nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzeństwo może się podzielić obowiązkami w zakresie opieki nad matką w sposób dowolny. Natomiast organy administracyjne nie mogą decydować, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną oraz przesądzać formy i zakresu pomocy świadczonej przez stronę. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje okoliczność, że 12 października 2021 r., Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 maja 2023 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (znak sprawy: SKO.II.41/1046/ŚR/2021). Niewątpliwie od wydania ostatniej decyzji stan faktyczny mógł ulec zmianie – w zakresie stanu zdrowia, jak i rezygnacji z prowadzenia działalności rolniczej. Sąd stoi na stanowisku, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organu nie oznacza, że strona może oczekiwać bezrefleksyjnego wydawania tożsamych rozstrzygnięć przez organ. Okoliczność, że skarżącej w poprzednim okresie przyznano świadczenie pielęgnacyjne nie oznacza, że organ był zobligowany wydać rozstrzygnięcie o analogicznej treści. Jest to jednak niewątpliwie kwestia, którą należało mieć na uwadze rozpoznając wniosek strony. Ze wskazanej decyzji z 12 października 2021 r. wynika, że rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną, a skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym (w 2021 r.) z uwagi na konieczność zagwarantowania matce opieki. Na gruncie niniejszej sprawy organ stanął na przeciwnym stanowisku, przy czym nie jest to wynik dokonania konkretnych ustaleń faktycznych bądź pogłębionej analizy i odmiennej oceny stanu faktycznego – z tego względu takie działanie organu nie może zostać zaakceptowane. W niniejszej sprawie organ w tożsamym stanie prawnym, bez wykazania zmiany stanu faktycznego lub jego błędnej oceny, zajął diametralnie odmienne stanowisko. Należy podkreślić, że wydanie decyzji w takiej sytuacji procesowej wymagało szerszego uzasadnienia i dołożenia szczególnej staranności, aby wykazać stronie prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Brak wykazania okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia świadczą o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia prowadzą do koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uznał, że ze względu na zakres pozostających do wyjaśnienia okoliczności i kompetencje organu II instancji do merytorycznego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Uchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji, po uprawomocnieniu się wyroku, wiązać się będzie z koniecznością prawidłowego (wszechstronnego) przeanalizowania poczynionych ustaleń faktycznych sprawy, dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą. Organ nie może opierać się na tezie, że osiąganie przez męża skarżącej dochodu z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że skarżąca jest ustawowo zwolniono od ponoszenia kosztów sądowych, nie była w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz nie wykazała poniesienia jakichkolwiek kosztów postępowania. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.