II SA/Lu 936/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr 213 w W., gm. G. stanowiącej współwłasność J. Ł. i M. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem A. D. z dnia 6 maja 2011 r. wskazując, iż podczas dokonanej kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany przy granicy działki posiada wymiary 15,10m x 8,95m i wysokość 5,37m (od strony granicy) i 4,60m od strony podwórka. Budynek wykonany jest z cegły silikatowej z więźbą dachową przykrytą eternitem. W ocenie organu stan techniczny budynku jest dobry, co potwierdził także pełnomocnik właścicieli nieruchomości. Nadto organ wskazał, że sprawa przedmiotowego budynku rozpatrywana była już przez organy nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku wykonania określonych czynności polegających na usunięciu-rozbiórce części tego budynku. Od tamtego czasu przy spornym budynku nie były wykonane żadne roboty budowlane. W następstwie powyższych okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że prowadzone postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z decyzją tą nie zgodził się inicjator postępowania A. D., który w odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagał się jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy wskazując, że przedmiotowy budynek został wykonany w latach 1997-98 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnej, projektu budowlanego i uprawnionego kierownika budowy. Do chwili obecnej budynek ten pozostaje bez legalizacji. Zdaniem odwołującego błędne nadto jest stanowisko organu mówiące, że budynek ten jest w dobrym stanie technicznym, posiada bowiem szczeliny w ścianie szczytowej. W dalszej części podniósł, że przedmiotem wcześniejszego postępowania była tylko kwestia rozbiórki ściany szczytowej usytuowanej w części na sąsiedniej działce, a nie legalność całego budynku gospodarczego, w której to sprawie organ nadzoru budowlanego dalej pozostaje bezczynny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] października 2011 r. odwołania nie uwzględnił, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2007 r. kończąca postępowanie w sprawie budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, to nie jest możliwe podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w tej samej sprawie. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym tej decyzji dawałaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną obarczona byłaby wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. A. D. na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Skarżący powtórzył zarzuty odwołania ponownie podnosząc, że sprawa samowolnej budowy spornego budynku nie była przedmiotem żadnego postępowania administracyjnego. W stosunku do budynku było prowadzone jedynie postępowanie zakończone decyzją odmawiającą rozbiórki części garażu, tj. ściany podłużnej wykonanej z naruszeniem jego stanu posiadania. Jego zdaniem nie można zatem zgodzić się z organem nadzoru budowlanego, że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja wyjaśniająca kwestię samowolnej realizacji budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i pozbawionej zarzutów mogących mieć wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania uznał bowiem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Badaniu podlega zatem określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. I tak w myśl art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przywołanym przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Inaczej mówiąc jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej postępowanie administracyjne winno się toczyć, jeżeli zaś z ustaleń faktycznych organu wynika, że brak jest podstaw prawnych do jego ingerencji wówczas jest on zobligowany do wydania decyzji opartej na art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie właśnie tego typu sytuacja zaistniała. W pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 6 maja 2011 r., które zawierało wniosek o "likwidację samowoli budowlanej powstałej na działce nr 213, poprzez jej legalizację (...)." Bezspornym zatem jest, że skarżący domagał się konkretnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem istnieje sprawa i jest osoba, która domaga się konkretnego rozstrzygnięcia, to organ - co do zasady - powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie, tj. poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Jednakże organ administracji publicznej rozpatrując żądanie strony (niezależnie od jego przedmiotu) w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy sprawa nie została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego poza wszelkimi wątpliwościami ustalił, że decyzją z dnia 1 października 2007 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił nakazania właścicielom działki nr 213 wykonania określonych czynności polegających na usunięciu-rozbiórce części przedmiotowego garażu (usytuowanej przy granicy z działką skarżącego) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnić przy tym należy, że organ wydając takiej treści rozstrzygnięcie uznał, że cały sporny budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, na co wprost wskazał w uzasadnieniu decyzji (str. 3 decyzji), a tym samym, że budynek ten został wykonany legalnie. W związku z tym w ocenie organu nie zachodzą w sprawie przesłanki określone przepisem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., który określa warunki legalizacji samowoli budowlanych. Skoro bowiem obiekt jest legalny, to nie ma tym samym możliwości jego zalegalizowania. Organ stwierdzając zatem legalność przedmiotowego budynku odniósł się jednocześnie do żądania skarżącego usunięcia części budynku znajdującej się na jego działce, wskazując w tym zakresie, że rozstrzyganie kwestii dotyczących naruszenia posiadania nie należy do organów nadzoru budowlanego, lecz sądów powszechnych. Równocześnie organ wskazał, że przedmiotowy garaż nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia, a jego stan techniczny jest dobry. Brak zatem podstaw do nałożenia wykonania jakichkolwiek czynności celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając powyższe za bezpodstawne należy uznać twierdzenie skarżącego, że sprawa samowolnej budowy spornego budynku (jako całości) nie była przedmiotem żadnego wcześniejszego postępowania. Skarżący niesłusznie bowiem ogranicza się do odczytania samego rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia 1 października 2011 r. pomijając całkowicie treść jego uzasadnienia. Stosownie natomiast do art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, stanowiącą źródło informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń. Nie tylko bowiem rozstrzygnięcie decyzji, ale również jej uzasadnienie ma funkcję zewnętrzną wpływającą na inne późniejsze postępowania. Dlatego też dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się również jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Nie można również pominąć okoliczności, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. została zaskarżona przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]/07) jego skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podtrzymał ocenę organu dotyczącą legalności spornego budynku, uznając tym samym, iż nie stanowi on samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie Sądu jest o tyle istotne, gdyż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zatem zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Innymi słowy jeżeli w kolejnym postępowaniu, pojawia się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd ani organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Jeżeli zaś strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a. Konkludując, w ocenie Sądu okoliczności rozstrzyganej sprawy wskazują jednoznacznie na niewątpliwą bezprzedmiotowość postępowania wywołanego złożonym przez skarżącego w dniu 6 maja 2011 r. wnioskiem o wydanie decyzji likwidującej samowolę budowlaną poprzez jej legalizację. Organ nadzoru budowlanego wydał bowiem już w tym przedmiocie decyzję w dniu 1 października 2007 r., o której legalności orzekł także Sąd. Trzeba zatem stwierdzić, iż postępowanie w przedmiocie samowoli przedmiotowego budynku, zostało zakończone decyzją ostateczną, która stała się prawomocna. Uprawnione, a nawet konieczne, było wobec tego, umorzenie postępowania w sprawie legalności spornego budynku, gdyż brak było w sposób oczywisty podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Gdyby organ przychylił się do jego wniosku, wydana w tym przedmiocie decyzja (niezależnie czy pozytywna czy negatywna) obarczona byłaby wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem byłaby decyzją wydaną w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przywołany art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia bowiem rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Ustalenie, że w sprawie była wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca daną kwestię zamyka drogę do ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w normalnym trybie w tej samej sprawie. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego, w trybie prawem przewidzianym, takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Jednak dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, a wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.