II SA/Lu 938/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. i E. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanegoi udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zobowiązuje Starostę do udzielenia A. D. pozwolenia na budowę, zgodnie z wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. D. i E. D. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 30 października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 września 2015 r., znak: [...] (błędnie wskazano: "znak: [...]", odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ewid.[...] i nr ewid.[...], położonych w miejscowości W. R. [...], gmina G.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji odmawiając wydania pozwolenia na budowę wskazał, że inwestor nie wypełnił w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z postanowienia Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r., znak: [...]. Inwestor nie doprowadził bowiem projektu budowlanego do zgodności z przepisami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej także: "rozporządzenie"), w zakresie usytuowania ściany budynku z otworami w odpowiedniej odległości od granicy działki nr [...], której właścicielami są E. i A. D.. Nie przedłożył ponadto ekspertyzy technicznej stanu budynku stodoły oznaczonego nr [...], uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, rzeczoznawcę budowlanego albo jednostkę badawczo-rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podkreślił, że tylko w przypadku, gdy ten sam podmiot jest inwestorem i jednocześnie właścicielem sąsiadujących ze sobą i wskazanych do zamierzenia inwestycyjnego działek, wchodzących w skład jednej nieruchomości, działką budowlaną, o której mowa w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest działka obejmująca działki wchodzące w skład tej nieruchomości. W takim przypadku granice pomiędzy tymi działkami są granicami wewnętrznymi, do których nie odnoszą się wymogi określone w powyższym przepisie. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż właścicielami działki nr [...] są E. D. i A. D., zaś wnioskodawcą (inwestorem) występującym z wnioskiem o pozwolenie na budowę jest tylko A. D.. Innym niewypełnionym obowiązkiem, słusznie nałożonym przez organ pierwszej instancji na A. D. postanowieniem z dnia z dnia 20 sierpnia 2015 r. był obowiązek dołączenia do projektu budowlanego ekspertyzy technicznej stanu budynku nr [...], znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia fachowe. Wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego, zgodnie z § 206 ust. 2 omawianego rozporządzenia, powinno być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Zdaniem organu, ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów konstrukcji z dnia 28 lipca 2015 r. wykonana przez J. S., nie jest ekspertyzą techniczną, gdyż osoba ta nie posiada nieograniczonych uprawnień budowlanych, czego wymaga przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r., w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. nr 198, poz. 2043). Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli [...] i A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 6, 7, 8, 9 i 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a.") poprzez naruszenie zasad postępowania wskazanych w tych przepisach; - § 12 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię; - art. 4, 20 ust. 2, 32, 33, 34, 35 i 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: "ustawa"), poprzez ich błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy Prawo budowlane. Wskazać trzeba, że zakres obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę ściśle określa art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane, po uprzednim sprawdzeniu między innymi zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, w tym sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – stosownym zaświadczeniem. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły niezgodność projektu zagospodarowania działki nr [...] z § 12 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie usytuowania ściany budynku gospodarczego z otworami względem granicy działki nr [...], a także niekompletność projektu budowlanego, polegającą na niedołączeniu do niego ekspertyzy technicznej stanu budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia fachowe, wymagane w § 206 ust. 1 rozporządzenia. Po pierwsze stwierdzić należy, że wadliwy jest pogląd organów co do niezgodności przedłożonego przez skarżącego projektu zagospodarowania działki nr [...] z § 12 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie usytuowania ściany budynku gospodarczego z otworami względem granicy działki nr [...]. W świetle tego przepisu, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Nadto, w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 8 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. [...] dopuszczona została na terenie nieruchomości skarżących budowa budynków i budowli "w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki". Z powyższego wynika, że południowo-zachodnia ściana szczytowa omawianego "budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym o funkcji magazynowej na sprzęt rolniczy", zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią nr [...], projektowana jako ściana pełna bez otworów o wymaganych parametrach przeciwogniowych, usytuowana została zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika nadto, że ściana szczytowa północno-zachodnia wskazanego budynku została usytuowana "w obrębie własnej działki", w odległości około 1 m od granicy z działką ewidencyjną nr [...] (k. 3, 22 projektu zagospodarowania działki). Zauważyć przy tym należy, co nie było w sprawie kwestionowane, że projektowana inwestycja obejmuje nie tylko budowę opisanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego w całości na działce ewidencyjnej nr [...], ale również realizację podjazdu betonowego do tego budynku o powierzchni 62,00 m2, usytuowanego zarówno na tej działce, jak i na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...]. Całość projektowanej inwestycji obejmuje zatem obie opisane wyżej działki ewidencyjne. Oczywistym jest zaś, że inwestor – w sposób wymagany przepisami prawa budowlanego – wykazał swoje prawo do dysponowania wskazanymi wyżej działkami na cele budowlane, albowiem złożył on oświadczenie, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że wraz z żoną jest współwłaścicielem tych działek oraz sąsiedniej działki nr [...] (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zauważyć zatem należy, że skoro projektowane zamierzenie budowlane jest zlokalizowane na więcej niż jednej działce ewidencyjnej, co do których inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nimi na cele budowlane, to twierdzenie, że stanowiący część tej inwestycji obiekt budowlany winien zostać usytuowany z zachowaniem warunków wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia jest nie tylko niezgodne z prawem, ale też nieracjonalne. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, podstawowym celem wydania przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu, było uwzględnienie wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b ustawy, to jest między innymi: możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego, warunków bezpieczeństwa i higieny pracy, odpowiedniego usytuowanie na działce budowlanej, a zwłaszcza, co podkreśla się w orzecznictwie sądowym, wymagań wynikających z obowiązku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W okolicznościach sprawy niniejszej nie może budzić wątpliwości, że usytuowanie omawianego budynku w odległości mniejszej niż 3 m od wewnętrznej granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi wchodzącymi w skład nieruchomości skarżących, nie prowadzi do naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). W ocenie Sądu, niezrozumiałym jest przy tym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w niniejszej sprawie wobec braku tożsamości inwestora oraz właściciela opisanych nieruchomości, nie można przyjąć, że granice pomiędzy działkami ewidencyjnymi wchodzącymi w skład jednej nieruchomości są granicami wewnętrznymi, do których nie odnoszą się wymogi określone w powyższym przepisie. Niewątpliwie bowiem – wbrew poglądowi organu – tożsamość taka istnieje, skoro, jak wskazano wyżej, właścicielami działki nr [...] są oboje skarżący, zaś wnioskodawcą (inwestorem) występującym z wnioskiem o pozwolenie na budowę jest skarżący A. D.. Za oczywiście bezzasadne należy uznać stanowisko organów co do niekompletności projektu budowlanego, wynikającej z braku dołączenia do niego ekspertyzy technicznej stanu budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia fachowe, wymagane w § 206 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Podkreślenia wymaga, że przepis ten zawiera normę prawną o charakterze ogólnym, uniemożliwiającą – co do zasady – budowę budynku, który stanowiłby źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiedniego obiektu budowlanego bądź obniżenia przydatności do użytkowania tego obiektu. Odmienny charakter ma natomiast przepis § 206 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku W ocenie Sądu dokonując wykładni powołanego § 206 ust. 1 rozporządzenia trzeba mieć na uwadze, że choć przepis ten odwołuje się do "przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia", to w istocie odnosi się on wyłącznie do sytuacji, w której istnieją przesłanki do stwierdzenia, że projektowana budowa powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiedniego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Tym samym nie ma podstaw do sporządzania ekspertyzy, o jakiej w nim mowa, gdy obiektywnie istniejące okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia istnienia opisanego wyżej zagrożenia. Niewątpliwie taki stan rzeczy może w szczególności wynikać z treści samego projektu budowlanego, a nie musi być stwierdzony w odrębnym opracowaniu dołączonym do tego projektu. Podkreślenia wymaga, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera "Ekspertyzę techniczną stanu budynku i elementów konstrukcji budynku stodoły zlokalizowanego na działce w gospodarstwie rolnym nr ewid. gruntu 213 położonej w miejscowości [...], jednostka ewidencyjna [...], jako obiektu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr [...] w [...]". Ekspertyza ta została wykonana przez J. S. w dniu 28 lipca 2015 r. Wskazać należy, że osoba ta, wbrew twierdzeniom organu, posiada uprawnienia budowlane wymagane do sporządzenia tej opinii. Jak wynika z dołączonego do opracowania dokumentu (kopii) - "Stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie" z dnia 30 czerwca 1992 r., Nr [...], autor ekspertyzy - technik urządzeń sanitarnych, uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 8, poz. 46 ze zm.), a także zgodnie ze "Stwierdzeniem przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie" z dnia 16 lutego 1983 r., Nr [...] uprawnienia, na podstawie § 5 pkt 2, § 6 ust. 4, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Niewątpliwie więc osoba ta, jako posiadająca średnie wykształcenie techniczne, może pełnić samodzielne funkcje techniczne obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne, przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną. Jest on więc osobą posiadającą przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Autor ekspertyzy jest przy tym uprawniony – w "budownictwie osób fizycznych" – również do: sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków; sporządzania projektów budowli nie będących budynkami. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., osoba posiadająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót jest uprawniona również w tym samym zakresie do kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia J. S. posiada uprawnienia w specjalności konstrukcyjno- budowlanej - obejmującej budynki oraz inne budowle nie wymienione w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz wodno-melioracyjnej. Dodatkowo, zgodnie z uprawnieniami Nr [...], wydanymi na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 i § 13 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia, osoba ta może wykonywać samodzielną funkcję projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym w zakresie: sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych oraz w specjalności architektonicznej – w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz w innych specjalnościach techniczno-budowlanych – w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że podstawy do zakwestionowania opisanej wyżej ekspertyzy nie dawał przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. nr 198, poz. 2043). Przepis ten, jak wynika z § 2 pkt powołanego 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. wskazuje wymogi dotyczące ekspertyzy technicznej sporządzanej w ramach toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Oczywistym jest zatem, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Jednocześnie, w oparciu o art. 145a § 1 P.p.s.a., mając na względzie wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, a także uznając, że przemawiały za tym okoliczności sprawy, Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 10 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu). Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te będą miały na względzie obowiązek wynikający z art. 145a § 2 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że o wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 145a § 1 P.p.s.a., właściwy organ zawiadamia sąd w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu, może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto organ winien mieć na uwadze, że stosownie do art. 145a § 3 P.p.s.a. w przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1 tego artykułu, w określonym przez sąd terminie, strona może wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym ostatnim przepisie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art 205 § 1 P.p.s.a.