II SA/Lu 939/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. i M. małżonków B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. i M. małżonków B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 46a ust. 5 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem), Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej dla telefonii komórkowej [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest zaliczane, w świetle par. 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Podniósł, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta L., jako usytuowana na terenie oznaczonym symbolem 163 PS, przeznaczonym pod zakłady przemysłowe, bazy, składy, magazyny i hurtownie dla jednostek produkcyjnych i handlowych. Ponadto, wskazał organ, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], utrzymanym w mocy przez Ministra Środowiska, uzgodnił uwarunkowania środowiskowe dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Z kolei Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymanym w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego, uzgodnił warunki realizacji tej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponadto Burmistrz wskazał, iż inwestycja nie będzie oddziaływała na Obszar NATURA 2000 ze względu na siedemnastokilometrową odległość od najbliższej jego granicy. Ponadto podniósł, że postępowanie w sprawie wydania niniejszej decyzji odbyło się z udziałem społeczeństwa, zaś informacja o złożeniu wniosku dotyczącego inwestycji została zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Miasta oraz na tablicy ogłoszeń. Powyższa decyzja została zmieniona wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], w ten sposób, że w punkcie 2 decyzji z dnia [...] r. skreślono zdanie: " w celu zminimalizowania niekorzystnego oddziaływania na środowisko należy obsadzić teren inwestycji pasem zieleni izolacyjno – maskującej, składającej się z drzew i krzewów rodzimych gatunków (w miarę możliwości zimozielonych)". Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Z. i M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Organ II instancji wskazał, iż anteny planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej będą tak usytuowane, iż obszar, w którym wystąpi pole elektromagnetyczne o średniej gęstości wyższej od 0,1 W/m², znajduje się w przestrzeni niedostępnej dla ludności, na wysokości minimalnej 36,70 m nad poziomem terenu i w maksymalnej odległości do 70,90 m przed antenami, a ponadto pola te nie sięgają działki nr 87, będącej własnością odwołujących. Jak zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji inwestor został zobowiązany do sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Ponadto pomiary mają być prowadzone na obszarach zabudowy mieszkaniowej po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawione w terminie trzech miesięcy od dnia ich wykonania organowi pierwszej instancji. W kwestii szkodliwości oddziaływania pól elektromagnetycznych na organizm człowieka organ II instancji stanął na stanowisku, iż sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie kwestionuje istnienia takiej szkodliwości, jednak, by taką szkodliwość ograniczyć bądź wykluczyć, anteny stacji są montowane tak, aby ich promieniowanie skierowane było w miejsca niedostępne dla ludzi, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu, wystąpiło. Jednocześnie, organ odwoławczy podniósł, iż promieniowanie, którego źródłem jest stacja, w miejscach dostępnych dla ludzi nie może przekraczać 0,1 W/m², co jest normą surowszą od zaleceń Prawa Wspólnotowego. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołujących, że mieszkają oni w odległości 25 m od planowanej lokalizacji masztu, gdyż do granicy ich działki jest około 38 m, a do ściany budynku mieszkalnego około 85 m, co wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej. Zdaniem organu, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia wskazane przez odwołujących przypadki schorzeń pracowników, którzy zakładali stacje telefonii komórkowej, wywołanych silnym działaniem promieniowania elektromagnetycznego, gdyż ich sytuacja nie da się porównać z sytuacją odwołujących. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wnieśli Z. i M. B., zarzucając naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności art. 9 i 10 przez ich niezastosowanie, art. 7, 77 i 107 par. 3 poprzez ich pominięcie oraz naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. art. 48, 51, 57 i 378 poprzez ich pominięcie. Z tych względów wystąpili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż decyzja organu I i II instancji dotyczy różnego stanu prawnego, tj. organ I instancji orzekał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., na podstawie którego dokonał uzgodnień z Wojewodą oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, zaś organ II instancji orzekał na podstawie zmienionego w dniu 21 sierpnia 2007 r. rozporządzenia, które z dniem 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie i dla którego nie zostały dokonane wymagane prawem uzgodnienia. Skarżący podnieśli również, że w świetle zmienionego rozporządzenia bezspornym jest, iż szkodliwe oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej dotyczy obszaru do 150 m, a nie jak przed zmianą przepisów tylko i wyłącznie do 0,1 W/m². W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skardze uznał za niezasadne, gdyż strony były informowane o postępowaniu toczącym się przed organami administracji w niniejszej sprawie, doręczano im postanowienia uzgodnieniowe, zaś stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do przyjęcia naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska, gdyż organ pierwszej instancji dokonał wymaganych prawem uzgodnień. Organ odwoławczy wskazał ponadto, ze okoliczność zmiany rozporządzenia po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie powoduje, że szkodliwe oddziaływanie stacji telefonii komórkowej dotyczy obszaru do 150 m, ponieważ przewidywany zasięg obszarów pól elektromagnetycznych obejmuje miejsca niedostępne dla ludności, dla których nie ustalono standardów jakości środowiska i dla których nie ustanawia się obszaru ograniczonego użytkowania. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2008 r. skarżący M. B. wskazał, iż, jego zdaniem, stanowisko organu II instancji w kwestii konieczności sporządzenia raportu jest prawidłowe, lecz błędna jest podstawa prawna wskazana w zaskarżonej decyzji, gdyż, ze względu na moc EIRP poszczególnych anten, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie par. 3 ust. 1 pkt b oraz pkt d zmienionego rozporządzenia Rady Ministrów, a nie par. 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia . W ocenie skarżącego, powyższa omyłka organu we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia spowodowała błędne przyjęcie, iż raport jest wymagany obligatoryjnie w sytuacji, kiedy musi być sporządzony na podstawie wydanego postanowienia oraz nie podlega uzgodnieniu z wojewodą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Inwestycja, dla której organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polega na budowie stacji bazowej dla telefonii komórkowej [...] na podstawie art. 46a ust. 5 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., zwana dalej ustawą) oraz par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2007 r. Ponadto także organ drugiej instancji za podstawę prawną decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję Burmistrza, przyjął art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 46a ust. 1 i ust. 7 pkt 4, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 56 i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i par. 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2007 r. Należy zważyć, iż ustawa Prawo ochrony środowiska została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 88, poz. 587), która weszła w życie w dniu 19 sierpnia 2007 r. Natomiast powołane rozporządzenie zostało znowelizowane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105), które weszło w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r. Zmianie uległa treść powołanych jako podstawa rozstrzygnięcia przepisów ustawy oraz rozporządzenia, w tym treść art. 48 ustawy oraz treść § 2 w ust. 1 pkt 7 oraz § 3 rozporządzenia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny. Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej wynika, że sprawę należy rozpatrzyć ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie orzekania przez organ czy to pierwszej instancji (samokontrola), czy odwoławczy. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (nie jest to kasacja), lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998/5/99). W związku z tym, iż zmiana rozporządzenia, stanowiącego podstawę rozstrzygnięć organów zarówno I, jak i II instancji, weszła w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., organ pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące do tej daty. Natomiast organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu [...] r., błędnie powołał przepisy rozporządzenia obowiązujące przed nowelizacją. Decyzja organu II instancji w niniejszej sprawie oparta jest zatem na niewłaściwej podstawie prawnej. Ponadto, z mapy ewidencji gruntów i budynków, zamieszczonej w aktach organu I instancji wynika, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki o numerach: [...] (obszar zaznaczony pomarańczową linią na kartach: 46, 47 i 48 akt administracyjnych). Tymczasem z pisma organu I instancji z dnia 2 lipca 2007 r. (karta 73 akt administracyjnych) wynika, iż w niniejszej sprawie błędnie uznani zostali za stronę postępowania m. in. właściciele działki o numerze [...] należącej do firmy [...], gdyż, według organu, nie graniczy ona z działką o numerze [...], na której planowana jest inwestycja. Po pierwsze, podnieść należy, że okoliczność, iż dana działka nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, nie może sama w sobie prowadzić do uznania, że inwestycja nie będzie oddziaływać na tę działkę. Wprawdzie działki nr [...] nie graniczą ze sobą bezpośrednio, gdyż oddziela je wąski pas gruntu oznaczony na mapie ewidencyjnej numerem [...], jednakże nie wyklucza to oddziaływania planowanej na działce nr [...] inwestycji, tym bardziej, że ze wszystkich zamieszczonych w aktach administracyjnych kopii mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Wprawdzie pełnomocnik organu drugiej instancji na rozprawie przed sądem stwierdził, iż to sam inwestor "najprawdopodobniej" oznaczył na mapie ewidencyjnej obszar oddziaływania obiektu, gdyż na mapie umieszczona jest jego pieczątka. Samo umieszczenie pieczęci inwestora nie daje jednak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż to inwestor samodzielnie określił obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto należy zważyć, że ustalenie tego obszaru jest obowiązkiem organów zarówno I, jak i II instancji, które w niniejszej sprawie nie odniosły się do zawartości mapy ewidencyjnej, którą pełnomocnik organu zakwestionował dopiero przed sądem. Z uzasadnień decyzji obu instancji oraz z pism wysyłanych przez organy uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym podmiotom nie wynika, czym kierowały się organy, ustalając obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Jedynie w piśmie z dnia 2 lipca 2007 r. organ I instancji wskazał, że właściciele działki nr [...] oraz nr [...] nie mają przymiotów stron tego postępowania, gdyż działki te nie graniczą z działką, na której planowana jest inwestycja, a ponadto obszar oddziaływania tej inwestycji nie obejmuje działki nr [...]. Jednak treść tego pisma nie wskazuje, w jaki sposób organy ustaliły ten obszar. Po drugie, organ I instancji błędnie przyjął, iż działka nr [...] należy do spółki cywilnej [...], gdyż spółka cywilna nie jest podmiotem prawa, w tym praw o charakterze majątkowym. Podmiotowość prawną mają tylko i wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej, których tożsamości organy w niniejszej sprawie nie ustaliły. W związku z powyższym, organy nieprawidłowo doręczały pisma, oznaczając, jako adresata spółkę cywilną [...], bez wskazania jej wspólników. Zatem, rozpatrując ponownie sprawę, organy powinny prawidłowo ustalić i właściwie oznaczyć krąg podmiotów, których działki znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ drugiej instancji w sentencji decyzji z dnia [...] r. nie uwzględnił, iż decyzja pierwszoinstancyjna została zmieniona decyzją Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]. Z tych względów, ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w rezultacie umożliwi określenie kręgu stron postępowania. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 p.p.s.a