II SA/Lu 939/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2, art. 25 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił R. M. umorzenia należności z tytułu wypłaconych w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych w wysokości 2737,88 zł - należność główna oraz 366,80 zł - odsetki. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. zobowiązał R. M. do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną – M. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r. W dniu 14 listopada 2011 r. dłużnik alimentacyjny zwrócił się do organu o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Stosownie zaś do postanowień art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Odnosząc się do zgłoszonego powyżej wniosku organ zauważył, że strona nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, albowiem sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego nie jest na tyle trudna aby mogła stanowić podstawę umorzenia wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Jak wskazał organ dłużnik alimentacyjny prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z babką – M. S., która z uwagi na jego częściowe ubezwłasnowolnienie jest jego kuratorem. Jest on do dnia 31 marca 2015 r. całkowicie niezdolny do pracy. Rodzina zamieszkuje w mieszkaniu o pow. 58 m2 , gdzie panują w "miarę dobre" warunki. Źródłem utrzymania rodziny jest renta socjalna dłużnika alimentacyjnego, z której prowadzona jest egzekucja komornicza - zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie do wypłaty 517,09 oraz renta M.S. w wysokości 1273,54 zł, z której pokrywane są koszty utrzymania mieszkania. Dalej organ wskazał, iż za odmową umorzenia przedmiotowych należności przemawia również fakt, skutecznej egzekucji wobec wnioskodawcy, która pozwoliła na pokrycie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2008/2009. Ponadto organ podniósł, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców. Dlatego fakt wypłaty przez Państwo świadczenia alimentacyjnego nie zwalnia zobowiązanego z wykonywania tego obowiązku. Na zakończenie organ dodał, że rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowego wniosku zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że umorzenie należności dłużnika nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W motywach odwołania strona podniosła, że organ nie określił sposobu wyliczenia należności objętych decyzją oraz pominął zasadnicze okoliczności dotyczące sytuacji życiowej strony co doprowadziło, że sprawa nie została rozpoznana co do istoty. Taką najistotniejszą kwestią jest natomiast stan zdrowia, który nie został prawidłowo przez organ określony i oceniony. Ponadto dodał, że wysokość otrzymywanych świadczeń w żaden sposób nie równoważy kosztów zaspokojenia podstawowych i usprawiedliwionych potrzeb, które w związku z tym ponosi w rzeczywistości M. S.. Zdaniem strony dłużnik alimentacyjny powinien podlegać samoistnej ocenie, a nie tej z uwzględnieniem osób, które świadczą mu pomoc z racji współczucia. Okoliczność ta również nie została zachowana, co dodatkowo stanowi, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium obszernie zreferowało dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując się na treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazało, że sprawa dotycząca umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest sprawą powiązaną z uprzednim orzeczeniem wydanym po zakończeniu okresu świadczeniowego w przedmiocie obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności wypłaconych osobie uprawnionej. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast kwestii umorzenia zadłużenia za bieżący, to jest niezakończony obecnie okres świadczeniowy. Tym samym - zdaniem organu - nie jest wobec tego możliwe obecnie orzekanie w tej mierze w żadnej części. Strona może dopiero w przyszłości ponowić wniosek o umorzenie należności za obecny okres, lecz nie wcześniej niż przed wydaniem na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy decyzji w sprawie zwrotu wypłaconych świadczeń. Z tych przyczyn Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, tj. naruszeniem norm postępowania i koniecznym było orzeczenie jak w sentencji decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. M. zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 i 3 i art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów polegające na uznaniu braku możliwości umorzenia przedmiotowych należności oraz art. 7 , art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia szczególnych okoliczności dłużnika alimentacyjnego w postaci schorzenia niedającego jakiejkolwiek możliwości zarobkowania i uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty odwołania nie zgadzając się ze stwierdzeniem, iż w jego sytuacji bytowej istnieje możliwość uregulowania należności z tytułu wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego. Schorzenie jakim jest dotknięty wyłącza bowiem w zupełności możliwość zarobkowania i uzyskiwania jakichkolwiek środków przez niego. Ponadto choroba ta nie daje szans na poprawę stanu zdrowia w przyszłości. Dodał, że jego źródłem utrzymania są świadczenia socjalne, których wysokość nie pozwala nawet na zaspokojenie potrzeb żywnościowych oraz zakup lekarstw niezbędnych do codziennej egzystencji. Dlatego domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Wskazania przy tym wymaga, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w aspekcie powyższych zasad Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co stanowiło podstawę do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, iż decyzja ta "wydana została niezgodnie z prawem", a to z tej przyczyny, że przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniła wypłacone z funduszu alimentacyjnego świadczenie za bieżący, tj. niezakończony okres świadczeniowy. Nie wchodząc jednak w treść i znaczenie mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, dotyczących umarzania należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na co nie pozwala treść wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia rozpocząć należy od wskazania, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktów (okoliczności) istotnych w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu, zawierającego proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, winien być ponadto w sposób zrozumiały wskazany w uzasadnieniu decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Dodatkowo odnośnie organu odwoławczego w kontekście przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest decyzją mającą na celu zatwierdzenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Jednakowoż organ ten nie ocenia tego rozstrzygnięcia pod kątem legalności, a ostateczną konkluzję podejmuje w wyniku poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Przy czym w postępowaniu tym organ nie ogranicza się tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz bada sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Badanie to nie powinno być jedynie formalne w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinno być poprzedzone, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu ani kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego też również decyzja organu odwoławczego wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania winna zawierać prawidłowo zredagowane uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a.), spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że konstrukcja prawidłowego uzasadnienia decyzji powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Dlatego też podstawowym wymogiem prawidłowego uzasadnienia jest aby cechowało się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, s. 530-531 w powołaniu na J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, s. 118-122, 132-133). Mając na względzie powyższe uwagi dotyczące wymogów, roli i istoty uzasadnienia, przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych warunków nie spełnia. Przede wszystkim analiza jego treści pozwala przyjąć, że jest ono sprzeczne z sentencją. Oczywistym bowiem jest, że w rozstrzygnięciu decyzji mowa jest o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zaś w uzasadnieniu podnosi się, że "zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem". Wskazane uchybienie już samo w sobie zaskarżony akt dyskwalifikuje jako pozbawiony zgodności rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż powołuje się na ustalenia faktyczne inne niż stanowiące przedmiot postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest bowiem prawdą, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za bieżący, tj. niezakończony okres świadczeniowy. Z decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie bowiem wynika, że sprawa dotyczy umorzenia należności przyznanych na podstawie decyzji Burmistrza Miast K. z dnia 7 grudnia 2010 r. na okres od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r., a zatem należności w całości wypłaconych osobie uprawnionej. Okoliczność tę potwierdza również fakt wydania przez organ pierwszej instancji w trybie art. 27 ust. 2 ustawy decyzji z dnia 3 listopada 2011 r. zobowiązującej skarżącego do zwrotu należności wypłaconych na podstawie ww. decyzji. Z treści przywołanego przepisu wynika zaś, że wydanie takiej decyzji dopuszczalne jest wyłącznie po zakończeniu okresu świadczeniowego. Skoro zatem przedmiot sprawy dotyczy należności, których obowiązek zwrotu ustalono właściwą decyzją, bezpodstawnie Kolegium uznało, że nie mógł być on (jako przedwczesny) przedmiotem postępowania. W przedstawionych okolicznościach niemożliwym jest dokonanie oceny rozumowania organu, którego wnioski sprzeczne są z rozważaniami, na których się oparł. Zatem rozstrzygnięcie to całkowicie uchyla się spod kontroli legalności i dlatego nie mogło się ostać. Jak wcześniej wyjaśniono, uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią, która ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić tę kontrolę. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało natomiast decyzję, której integralne części są ze sobą sprzeczne, zarówno w zakresie przyjętego stanu faktycznego, jak i samego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z obowiązującym orzecznictwem, sąd administracyjny - w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań - nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 288/10, niepubl.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej (pkt II) orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w zw. z art. § 2 ust. 1 i 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348). Przed wydaniem kolejnej decyzji organ odwoławczy ustali prawidłowo przedmiot postępowania uzupełniając w tym zakresie akta sprawy o niezbędne dla niego dokumenty (takie jak wniosek strony inicjujący postępowanie oraz odpowiednie do żądania strony decyzje zobowiązujące skarżącego do zwrotu wpłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń), a następnie w sytuacji braku podstaw do jego umorzenia zbada szczegółowo stan faktyczny sprawy, w szczególności sytuację finansową, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Ustali, jakie opłaty ponosi skarżący (czynsz, światło, opał) oraz jaka kwota pozostaje mu na zaspokojenie potrzeb żywieniowych, wykup lekarstw, środki higieny i konieczne ubranie. Następnie rozważy żądanie w świetle obiektywnych i subiektywnych kryteriów, a swe stanowisko szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji, pamiętając, że ma ona charakter uznaniowy, zatem wymaga szczególnie precyzyjnych motywów.