II SA/Lu 94/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Bartłomiej Maciak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na wycinkę drzew oddala skargę. Decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 6 maja 2014 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z dnia 11 stycznia 2008 r., znak: [...], o udzieleniu R. G. zezwolenia na wycinkę 2 topoli, 9 jesionów oraz 2 modrzewi na działce nr [...], położonej w miejscowości R.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek większość drzew, co do których właściciel działki nr [...] uzyskał zgodę na ich wycięcie w tej decyzji, rosło na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność K. G. i M. G., to z uwagi na to, że okoliczność ta ukształtowała się dopiero na mocy postanowienia sądu powszechnego z dnia 20 września 2012 r., nie można uznać, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w dacie wydania wskazanej decyzji ujawnił się spór graniczny dotyczący działek nr [...]. Nadto, jak wskazał organ kolegialny, w postanowieniu sądu powszechnego, którym dokonano rozgraniczenia tych nieruchomości, ustalono, że granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wyznacza linia zaznaczona kolorem czarnym przechodząca przez punkty nr [...], oznaczone na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę. W postanowieniu tym Sąd nie zawarł zobowiązania do wydania przygranicznych pasów gruntu, a tym samym granica prawna nieruchomości jest zgodna z jej faktycznym "zaużytkowaniem". Tak więc stan prawny granic działki nr [...] nie uległ zmianie, a więc był taki sam w dniu 11 stycznia 2008 r. (data wydania zezwolenia na wycinkę drzew) i w dniu 6 grudnia 2012 r. (data uprawomocnienia się orzeczenia o rozgraniczeniu). Wobec tego, zdaniem Kolegium, nie zachodziła prawna przesłanka do uznania, że kwestionowaną decyzją udzielono zezwolenia na wycinkę drzew z przekroczeniem granic prawnych dz. nr [...]. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosły K. G. i M. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia 6 maja 2014 r. Decyzjom tym skarżące zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 7, 8, 11, 16, 28, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 stycznia 2008 r.; dalej: "ustawa"). Skarżące podkreśliły, że choć postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte już po wydaniu kwestionowanej decyzji, to jest w październiku 2009 r., to już podczas wycinki drzew przez sąsiada, co miało miejsce w marcu 2008 r., skarżące domagały się jej wstrzymania z uwagi na usytuowanie drzew na ich działce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, którą udzielono zgody właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących na wycinkę drzew, które – jak się później okazało – w części znajdowały się na działce skarżących. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu dokonanie oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., to jest czy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji organu pierwszej instancji wskazała na rażące naruszenie prawa, którego jej zdaniem dopuścił się organ wydając tę decyzję. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10). Dokonując wyjaśnienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa", za zasadne uznać należy rozróżnienie wad decyzji powodujących jej wzruszalność i wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93). W takim postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08; wyrok WSA we W. z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09). Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło w sposób należyty, to jest zgodnie z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na swój nadzwyczajny charakter, nie może był traktowane na równi z postępowaniem odwoławczym, wszczętym na skutek złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to zatem, że obowiązek organu nadzorczego dotyczący rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ograniczony jest w tym postępowaniu do zbadania, czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że R. G. złożył do Urzędu Gminy w A. wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę 13 sztuk drzew gatunków: topola, jesion, modrzew, rosnących na działce nr [...]. Opierając się na informacjach urzędowych, organ pierwszej instancji ustalił, że działka ta stanowi własność wnioskodawcy (w oparciu o wypis z ewidencji gruntów), a objęte wnioskiem drzewa rosną na tej nieruchomości (ortofotomapa znajdująca się na stronach serwisu geoportal.gov.pl). Nie budzi również wątpliwości, że dopiero do wniosku z dnia 25 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżące dołączyły postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt [...], o dokonaniu rozgraniczenia nieruchomości - działki nr [...], stanowiącej własność K. G. i M. G. oraz nieruchomości - dz. nr [...], stanowiącej własność R. G.. Rozstrzygnięcie to oparte zostało na opinii technicznej sporządzonej przez biegłego sądowego, zaś nowa granica została ustalona m.in. w oparciu o operat rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym. Według nowo ustalonego przebiegu granic w ww. postępowaniu rozgraniczeniowym większość drzew, na które R. G. uzyskał zezwolenie, posadowionych była na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczność ta została dopiero ukształtowana ww. postanowieniem sądu powszechnego, a jeśli nawet, jak twierdzą skarżące, stan taki trwał od dawna i nie uległ zmianie, to nie świadczy jeszcze o tym, że winien on być znany organowi administracyjnemu z urzędu. Zasadnie zatem stwierdził organ nadzorczy, że nie można uznać w oparciu o przedstawione zarzuty skarżących, że kwestionowana decyzja Wójta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, opierając się na dostępnych mu dowodach, że drzewa wskazane we wniosku rosną na nieruchomości wnioskodawcy i to on jest ich posiadaczem. Jakkolwiek niewątpliwie powyższe ustalenia okazały się nieprawidłowe, z uwagi na wyjście na jaw w okresie późniejszym nowych okoliczności, to nie pozostawały w sprzeczności z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, w żadnym razie nie można stwierdzić, że naruszenie to miałoby charakter "rażący". Ponownie bowiem trzeba podkreślić, że w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcie to odnosi się wyłącznie do niedwuznacznych, oczywistych naruszeń przepisów prawa, widocznych "na pierwszy rzut oka" dla podmiotu stosującego prawo. Tych warunków, z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie spełnia w żadnym razie oceniana wyżej kwestia. Opisane bowiem wyżej okoliczności, mając na uwadze materiał dowodowy dostępny organowi pierwszej instancji, nie uzasadniały zasadności stanowiska co do istnienia podstaw do odmowy udzielenia wnioskodawcy zgody na wycinkę drzew. Zostało to w istocie potwierdzone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2008 r., znak: [...], którym Kolegium uchyliło postanowienie Wójta [...] z dnia 4 marca 2008 r., znak: [...], orzekające o wstrzymaniu z urzędu wykonania kwestionowanej przez skarżące w niniejszym postępowaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2008 r., znak: [...]. Podkreślenia również wymaga, że prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 27 stycznia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 386/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. G. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnienia tego wyroku Sąd stwierdził, że w jego ocenie pismo skarżącej z dnia 3 marca 2008 r., w którym wniosła o wstrzymanie wycinki drzew, z uwagi na to, że nie rosły one na działce wnioskodawcy, nie stanowiło dostatecznej podstawy do natychmiastowego podjęcia przez organ działań wstrzymujących wykonanie decyzji z dnia 11 stycznia 2008 r. zezwalającej na wycinkę drzew. Sąd podzielił pogląd Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ pierwszej instancji nie przedstawił wówczas żadnych wiarygodnych materiałów dowodowych na istnienie przesłanek, które mogłyby wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd wskazał, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na dokonanie wycinki drzew znajdujących się na działce nr [...], której jest właścicielem, przedstawiając jako dowód wypis z ewidencji gruntów, a organ pierwszej instancji jedynie w oparciu o podniesiony przez skarżącą zarzut, że wnioskodawca dokonuje wycinki drzew na jej działce, nie mógł stwierdzić, że zachodzi określona w art. 152 § 1 K.p.a. przyczyna wstrzymania decyzji. Tym bardziej zatem nie można uznać, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2008 r. narusza prawo w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powyższego wynika również, że niezasadne były zarzuty skarżących co do rażącego naruszenia kwestionowaną decyzją, czego nie dostrzegło – w ich opinii Kolegium – zasad ogólnych postępowania wyrażonych w przepisach art. 7 (zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania słusznego interesu strony), art. 8 (zasada zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 16 (zasada trwałości decyzji administracyjnych oraz zasada sądowej kontroli aktów administracyjnych) K.p.a. ani pozostałych przepisów postępowania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.