II SA/Lu 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. z siedzibą w Ł. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki linii telekomunikacyjnych światłowodowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz T. z siedzibą w Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 27 grudnia 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: LWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również: PINB) z dnia 28 września 2021 r., znak: [...], odmawiającą nałożenia na T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. obowiązku rozbiórki linii telekomunikacyjnych światłowodowych (przyłączy) na terenie powiatu ł. w pasach dróg powiatowych i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r., znak: [...] a następnie decyzją z dnia 19 lutego 2015 r., znak: [...], nakazał A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "F. ", rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie powiatu ł. w pasach dróg powiatowych, wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. W wyniku złożonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. odwołań obydwie decyzje organu I instancji zostały uchylone przez organ II instancji z powodu niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Następnie, na wniosek PINB w Ł., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 1 października 2015 r., znak: [...] wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z postępowania w sprawie i wyznaczył do prowadzenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. W dniach od 30 maja 2016 r. do 21 czerwca 2016 r. PINB w L. przeprowadził oględziny ułożenia kabli światłowodowych przy drogach powiatowych powiatu ł., które wykazały, że przewody światłowodowe usytuowane są w odległości od ok. 2,0 m od krawędzi jezdni w drodze powiatowej nr [...], do 0,30 m od krawędzi jezdni w drodze powiatowej [...] Głębokość usytuowania kabli w drogach powiatowych wynosi od ok. 0,70 m do ok. 0,40 m. Po przeanalizowaniu całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego PINB w L. uznał, że roboty budowlane związane z wykonaniem linii światłowodowych na terenie powiatu ł. w pasach dróg powiatowych przez firmę F. (obecnie T sp. z o.o.) należy zakwalifikować jako budowę doziemnych przyłączy światłowodowych, których realizacja, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji), budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. PINB w L. uznał, że inwestor skorzystał z przepisów art. 29a ust. 1 Prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji), nie można więc stwierdzić, że wybudował samowolnie przedmiotowe przyłącza światłowodowe. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, po raz kolejny odmówił nałożenia na T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. obowiązku rozbiórki linii telekomunikacyjnych (światłowodowych) na terenie powiatu ł. w pasach dróg powiatowych. W wyniku rozpoznania odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. organ II instancji decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję PINB w L. z dnia [...] r., znak: [...], ponieważ stwierdził, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, powinien wykazać, że inwestor wobec niedokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych przyłączy telekomunikacyjnych (światłowodowych) dokonał sporządzenia planu sytuacyjnego przyłączy na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zbadać, czy dokonano inwentaryzacji powykonawczej wykonanych przedmiotowych przyłączy. Ponadto organ odwoławczy zarzucił PINB w L., że swoje rozstrzygnięcie oparł na oględzinach przeprowadzonych w dniach od 30 maja 2016 r. do 21 czerwca 2016 r., a więc ponad cztery lata wcześniej, co może nie obrazować aktualnego stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, uprawnieni pracownicy PINB w L. w dniach: 14, 15 21 i 22 kwietnia 2021 r. przeprowadzili oględziny przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania wyjaśniającego PINB w L. pismem z dnia 7 maja 2021 r. wezwał inwestora - T. Sp. z o.o. do dostarczenia planu sytuacyjnego wykonanych przyłączy telekomunikacyjnych na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego według dołączonego spisu dróg oraz inwentaryzacji powykonawczej przyłączy telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na wezwanie T. przy piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r. przesłał do PINB w L. kopię planu sytuacyjnego przyłączy telekomunikacyjnych na mapach zasadniczych, potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Inwestor nie dokonał inwentaryzacji powykonawczej, uznał bowiem, że z przepisów Prawa budowlanego taki obowiązek nie wynika. Następnie organ I instancji zgromadził informacje na temat ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, na terenie których zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. Mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji), organ I instancji stwierdził, że wprawdzie budowa doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych światłowodowych wymagała dokonania zgłodzenia zamiaru ich budowy, czego inwestor nie dokonał, to jednak art. 29a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji) pozwalał na budowanie przyłączy telekomunikacyjnych bez zgłoszenia, zobowiązując inwestora do sporządzenia planu sytuacyjnego inwestycji na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Ponieważ inwestor dostarczył plan sytuacyjny przedmiotowych przyłączy telekomunikacyjnych, organ I instancji uznał, że skorzystał on z przewidzianego prawem rozwiązania, które umożliwiało mu realizację przyłączy telekomunikacyjnych bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, w związku z czym organ I instancji decyzją z dnia 28 września 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji), odmówił nałożenia na inwestora - T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. obowiązku rozbiórki przedmiotowych linii telekomunikacyjnych światłowodowych (przyłączy). Od tej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w Ł.. Powołaną na wstępie decyzją z 27 grudnia 2021 r., znak: [...] LWINB po raz czwarty uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. LWINB uznał, że organ I instancji nie dokonał w sposób bezsporny kwalifikacji przedmiotu sporu. Z akt sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, czy inwestor zrealizował telekomunikacyjną linię kablową, telekomunikacyjną linię kablową z przyłączami, czy tylko przyłącza telekomunikacyjne. Organ I instancji, opierając się na opinii biegłego z zakresu telekomunikacji, z której wynika, że łącza światłowodowe (od urządzenia OLT do splitera) stanowią przyłącze telekomunikacyjne, nie poczynił własnych ustaleń i nie ocenił wykonanych robót budowlanych w zakresie ich prawidłowości. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że w niniejszej sprawie inwestor wykonał przyłącza telekomunikacyjne, tym bardziej, że z pisma z dnia 7 maja 2021 r. wynika, że wezwał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów. Także z pism PINB w L. z dnia 29 czerwca 2021 r. wynika, że organ I instancji wystąpił do wskazanych w pismach gmin o przekazanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie od 2012 r. w zakresie warunków budowy linii telekomunikacyjnych (światłowodowych) w pasie dróg powiatowych powiatu ł.. Ponadto w samej treści sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji odmówił nałożenia na T. Sp. z o.o. obowiązku rozbiórki linii telekomunikacyjnych światłowodowych. Według WINB, przyłącza telekomunikacyjne nie mogą istnieć bez telekomunikacyjnej linii kablowej, tymczasem organ I instancji nie wskazał, gdzie znajduje się telekomunikacyjna linia kablowa, od której biegną przyłącza telekomunikacyjne. Nie wiadomo więc, gdzie zbudowano linie światłowodowe, a gdzie przyłącza. Właściwa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych ma istotne znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy przedmiotowej inwestycji, zarówno budowa telekomunikacyjnych linii kablowych, jak i budowa przyłączy telekomunikacyjnych wymagała dokonania zgłoszenia, jednak budowa przyłączy wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru ich budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej z zastrzeżeniem art. 29a (art. 30 ust. 1 pkt la w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji). Zatem nawet gdyby przyjąć, co uczynił organ I instancji, że w niniejszej sprawie inwestor wykonał przyłącza telekomunikacyjne, to zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, budowa przyłączy o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, oraz stacji ładowania, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ podniósł następnie, że w niniejszej sprawie inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji), o czym świadczą decyzje o sprzeciwie od dokonanych przez inwestora zgłoszeń z dnia 4 maja 2012 r., z dnia 6 czerwca 2012 r., z dnia 20 sierpnia 2012 r. i z dnia 18 października 2012 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor przed przystąpieniem do budowy przyłączy telekomunikacyjnych powinien sporządzić plan sytuacyjny zamierzonej inwestycji na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z zastosowaniem przepisów odrębnych dotyczących poszczególnych rodzajów przyłączy, czego inwestor nie dokonał. Inwestor zrealizował obiekt samowolnie, bez dokonania wymaganego przepisami zgłoszenia oraz bez skorzystania z art. 29a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji). Z akt sprawy wynika, że w celu zalegalizowania przedmiotowego obiektu inwestor obecnie dostarczył potwierdzony za zgodność z oryginałem plan sytuacyjny sporządzony na mapach wydanych w 2013 r. w celach opiniodawczych (stan archiwalny map bez sprawdzenia w terenie). Zdaniem LWINB, w powyższej sytuacji nie można stwierdzić, że inwestor skorzystał z przepisów art. 29a ust. 1 Prawa budowalnego, co organ I instancji uznał, wydając zaskarżoną decyzję. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust 1 dotyczy m.in prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2). Nie jest więc dopuszczalna budowa obiektu na terenie zarządcy drogi bez zgody zarządcy drogi. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się decyzje wydane w 2013 r. przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. zezwalające na lokalizowanie linii światłowodowej w pasach dróg powiatowych powiatu ł. (tom IIA i 11B akt I instancji), to jednak są to zezwolenia na dysponowanie pasem drogowym celem uzyskania właściwych pozwoleń określonych prawem budowlanym i innymi przepisami i nie upoważniają do prowadzenia robót w pasach drogowych dróg powiatowych. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te sprawiają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co ma wpływ na wynik sprawy i powoduje, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od decyzji LWINB wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 29 oraz 127 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w wyniki rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ł., podczas gdy ten podmiot nie jest organem administracji i nie posiada interesu prawnego do złożenia odwołania w niniejszej sprawie; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała przepisów postępowania. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, nie można przyjąć, że PINB w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez organ pierwszej instancji już czterokrotnie, za każdym razem po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy. W ramach postępowania prowadzonego organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy i przeprowadził liczne czynności dowodowe, czego potwierdzeniem są akta sprawy administracyjnej. Nie można także, w ocenie skarżącej, przyjąć, że postępowanie PINB zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W tym przypadku chodzi o sytuacje, gdy np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, czy stronę pozbawiono udziału w postępowaniu. W postępowaniu prowadzonym przez PINB sytuacje tego typu nie miały miejsca. Co więcej, nawet z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dostrzegł, że postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie została także spełniona trzecia przesłanka pozwalająca na uznanie, że możliwe było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszący się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA: z 26 września 2017 r., II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., I OSK 509/19). Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu jest urzeczywistnieniem zasady zawartej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zatem zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy ma obowiązek uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez LWINB decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja jest w niniejszej sprawie czwartą kolejną decyzją kasatoryjną organu odwoławczego. W pierwszej, wydanej 27 czerwca 2014 r. (znak: [...]), jako przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej LWINB podał okoliczność, że PINB w Ł. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zrealizowany obiekt liniowy nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W drugiej, wydanej 12 czerwca 2015 r. (znak: [...]), stwierdził natomiast, że PINB w Ł. dokonał dwóch kontroli, które nie pozwoliły na dokonanie kwalifikacji i zakresu wykonanych robót budowlanych. Z kolei w trzeciej, wydanej 30 grudnia 2020 r. (znak: [...]), LWINB uznał, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, powinien wykazać, że inwestor, wobec niedokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych przyłączy telekomunikacyjnych (światłowodowych), dokonał sporządzenia planu sytuacyjnego przyłączy na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ustalić, czy dokonano inwentaryzacji powykonawczej wykonanych przedmiotowych przyłączy. Ponadto organ odwoławczy zarzucił PINB w L., że swoje rozstrzygnięcie oparł na oględzinach przeprowadzonych w dniach od 30 maja 2016 r. do 21 czerwca 2016 r., a więc ponad cztery lata wcześniej, co może nie obrazować aktualnego stanu faktycznego sprawy. Z kolei w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie LWINB ponownie uznał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tym miejscu wskazać trzeba, że choć w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej nie jest przewlekłość postępowania organów, to nie sposób nie dostrzec, że choć postępowanie administracyjne w tej sprawie trwa już ponad siedem lat, a organ odwoławczy w swych decyzjach kasatoryjnych każdorazowo wyraźnie wskazywał na dowody, które należy przeprowadzić celem wyjaśnienia istoty sprawy, to dotychczas – zdaniem organu odwoławczego – nie został zgromadzony wyczerpująco materiał dowodowy. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że w sprawie został zgromadzony pokaźny materiał dowodowy. Organ I instancji przeprowadził kilkakrotnie oględziny, przeanalizował również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gmin, przez które przebiega sporna inwestycja. Co więcej, w odpowiedzi na wezwanie tego organu T. przy piśmie z dnia 25 czerwca 2021 r. dostarczył kopię planu sytuacyjnego przyłączy telekomunikacyjnych na mapach zasadniczych. Podstawowym zarzutem LWINB wobec organu I instancji jest niedokonanie prawidłowej, niebudzącej wątpliwości kwalifikacji spornej inwestycji, co nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia kwalifikacji inwestycji to sfera oceny zebranego materiału dowodowego, która nie może być utożsamiana z zasadniczymi brakami w tym materiale. Organ odwoławczy, który zarzuca organowi I instancji błędy w ocenie prawnej, powinien sam te błędy skorygować, mając do dyspozycji instrument w postaci uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skoro zaś LWINB ocenił zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jako nadal niepełny, to z uwagi na ciążące na nim jako organie drugiej instancji obowiązki oraz mając na względzie dotychczasowy przebieg postępowania, zobowiązany był do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez PINB bądź ewentualnie do zlecenia wykonania dodatkowych czynności w tym zakresie temu organowi, czego nie uczynił. Jeszcze raz trzeba stanowczo podkreślić, że decyzja kasatoryjna, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może być wydana wyłącznie wówczas, gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że na organie drugiej instancji spoczywa – tak jak na organie pierwszej instancji – obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a.). Dlatego w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to LWINB zobowiązany był uzupełnić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 § 1 in fine k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wobec zgromadzenia przez PINB obszernego materiału dowodowego w sprawie nie sposób twierdzić, że postępowanie dowodowe nie zostało przez ten organ przeprowadzone. Ewentualne braki w tym zakresie mogły być więc usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Z powyższego wynika zatem, że bezzasadnie LWINB stwierdził konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Mając to na uwadze, należało stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy co do jej istoty. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienia nie uzasadniały wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Natomiast wbrew zarzutom podniesionym w sprzeciwie Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. był podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie zarząd powiatu, gdyż jednostka ta, stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego tego przepisu wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach. Za taką wykładnią przemawia także systemowo art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy. Nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu występował na tej samej podstawie materialnoprawnej jako strona zarówno zarząd powiatu, jak i utworzony przez radę powiatu zarządca. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości określonej w przepisach o opłatach za czynności radcy prawnego (480 zł), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.