II SA/Lu 940/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę. Decyzją wydaną z up. Wójta Gminy z dnia [...], Nr [...] organ odmówił przyznania H. S. renty rodzinnej i dodatków do zasiłku. Decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia złożonego w dniu 26 lipca 2007 r. wniosku H. S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci A., M., M. i Z. rodzeństwo S. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania A. i M., z tytułu wychowywania M. i A. w rodzinie wielodzietnej, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A., M. i M. oraz z tytułu podjęcia przez A. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. W uzasadnieniu organ wskazał niespełnienie przesłanek dochodowych. Stwierdził, że dochód pięcioosobowej rodziny wnioskodawczyni osiągnięty w 2006 r. wyniósł 15.060,24 zł, a od lutego 2007 r. wnioskodawczyni nabyła prawo do renty rodzinnej w miesięcznej wysokości 1.716,18 zł, która stosownie do treści art. 3 pkt 24 lit. d) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późno zm.) jest dochodem "uzyskanym" i podlega doliczeniu do miesięcznego dochodu rodziny stanowiącego podstawę oceny uprawnień do zasiłku rodzinnego. W przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni miesięczny dochód wynosi zatem 594,24 zł, a więc przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące 504 zł na osobę. Organ I instancji stwierdził także, że nie są dochodem utraconym alimenty otrzymywane przez wnioskodawczynię w 2006 r. w kwocie 12.257,04 zł, ponieważ nie mieszczą się w katalogu dochodu utraconego, wskazanym w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. H. S. w odwołaniu zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji w części odnoszącej się do oceny uprawnień dochodowych jej rodziny do zasiłku rodzinnego. Zarzuciła organowi I instancji, że niesłusznie wliczył do dochodu rodziny kwotę alimentów uzyskanych w 2006 r., których już w 2007 r. nie otrzymuje. Dodała, że jest obecnie matką samotnie wychowującą czworo dzieci w wieku od 5 do 16 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż skarżąca nie spełnia wymogów dochodowych do przyznania zasiłku rodzinnego, a tym samym również do przyznania dodatków do tego zasiłku. Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) odnośnie do podmiotów którym przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku (art. 4 ust. 2 ustawy), do wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, który nie może przekraczać kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 ustawy) oraz jego uzyskania w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Kolegium, dokonując analizy materiału dowodowego stwierdziło, iż na dochód pięcioosobowej rodziny H. S. za 2006 r. składał się dochód nieopodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a mianowicie zaliczka alimentacyjna w kwocie 2.400zł oraz stypendium w kwocie 403,20 zł. Ponadto, jak ustalił organ I instancji, skarżąca otrzymała w 2006 r. alimenty z Wojskowego Biura Emerytalnego w kwocie 12.257,04 zł. oznacza to, że łączny dochód rodziny za 2006 r. wyniósł 15.060,24zł, czyli miesięcznie była to kwota 1.255,02 zł. Natomiast w 2007 r. troje z czworga dzieci skarżącej – A., M. i M. rodzeństwo S. - nabyły prawo do renty rodzinnej po ich zmarłym ojcu. Renta ta, jako dochód uzyskany w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit d) ustawy, podlega doliczeniu do miesięcznego dochodu rodziny skarżącej z 2006 r. Kolegium wskazało, iż dochód uzyskany, na gruncie art. 5 ust. 4a ustawy, powiększa dochód rodziny stanowiący podstawę oceny uprawnień do zasiłku rodzinnego. W przypadku natomiast uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). Kolegium w szczególności nie podzieliło zarzutu odwołania co do wliczenia do dochodu rodziny alimentów za 2006 r. skoro zobowiązany do ich płacenia ojciec dzieci zmarł. W katalogu "dochodu utraconego", zawartym w obowiązującym w dacie orzekania brzmieniu art. 3 pkt 23 ustawy nie mieszczą się nieotrzymywane świadczenia alimentacyjne. Do dnia 5 lipca 2007 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747), przepis art. 3 pkt 23 ustawy miał inne brzmienie. Zawierał mianowicie - pod lit. "e" - "nieotrzymywane w części lub całości zasądzone świadczenia alimentacyjne". Od 6 lipca 2006 r. przepis art. 3 pkt 23 lit e) został uchylony mocą powołanej wyżej ustawy. W dacie rozpatrywania świadczeń rodzinnych, obowiązujące przepisy prawne nie pozwalały zatem na odliczenie alimentów od dochodów. W ocenie Kolegium, utratę prawa do zasądzonych alimentów "rekompensuje" skarżącej prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu dzieci, które to świadczenie jest z kolei dochodem mieszczącym się w katalogu "dochodu uzyskanego" (art. 3 pkt 24 lit. d ustawy) i podlega doliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. S. zarzuca decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że alimenty uzyskane w 2006 r., a "zamienione" w 2007 r. na rentę rodzinną, nie są dochodem utraconym, ponieważ nie mieszczą się w ustawowym katalogu "dochodu utraconego". Stanowisko Kolegium narusza jej zdaniem zasady sprawiedliwości społecznej. Uważa, że w tej sytuacji alimenty stanowią dochód utracony, skoro renta rodzinna traktowana jest jako dochód uzyskany. Poddaje również w wątpliwość prawidłowość interpretacji § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), twierdząc, że z literalnego brzmienia tego przepisu można wnioskować, że w przypadku uzyskania dochodu, do dochodu rodziny z poprzedniego roku należy dodać kwotę dochodu za jeden miesiąc, a to oznaczałoby, że do rocznego dochodu za 2006 r. wynoszącego w jej przypadku 15.060,24 zł należałoby dodać wysokość renty rodzinnej za jeden miesiąc, czyli 1.716, 18 zł. i skutkiem tego łączny dochód wyniósłby 16.776,42 zł, co na osobę w rodzinie dawałoby to kwotę 279, 61 zł., a więc niższą od ustawowego kryterium dochodowego uprawniająca do zasiłku rodzinnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie. Powołało się na argumenty wskazane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie do zarzutów zwartych w skardze wyjaśniło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności Kolegium wskazało na treść art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób wyczerpujący wymienia rodzaje dochodu, który uznaje za dochody utracone jeśli członek rodziny utraci je w roku następnym po roku stanowiącym podstawę oceny uprawnień do świadczeń rodzinnych, na treść art. 3 pkt 24 lit. d) ustawy, według którego renta rodzinna mieści się w katalogu dochodu uzyskanego oraz na treść § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi stwierdza, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, kwestie związane ze zgodnością procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym z prawem, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. Decydujące znaczenie dla wyniku sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej ma ocena sposobu zastosowania przepisów prawnych przez organ administracyjny oraz ich interpretacji. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulują kwestie podstaw prawnych przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku w sposób nie wywołujący zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich gruncie prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jak też osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Prawo to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 ustawy), a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł. Ustawa wskazuje także, iż dochodem rodziny, uwzględnianym przy przyznawaniu prawa do zasiłku rodzinnego jest przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Nie są trafne zawarte w skardze zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji dochodów uzyskanych przez rodzinę w roku 2006 oraz w roku 2007. Organ odwoławczy poprawnie ustalił oraz wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji iż, skoro na gruncie przepisów ustawy dochodem uwzględnianym przy przyznawaniu zasiłku rodzinnego jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, należało ustalić dochód uzyskany w roku 2006, wliczając w to zasądzone alimenty. Jednocześnie, na gruncie § 18 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, w sytuacji uzyskiwania dochodu w roku następującym po roku, stanowiącym podstawę do uzyskania świadczeń rodzinnych (czyli w roku 2007) należy dodać do powyższego dochodu miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, jeżeli dochód ten uzyskiwany jest w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Uzyskiwanie zatem renty rodzinnej po zmarłym małżonku w roku 2007 wypełnia dyspozycję tego przepisu. Jednocześnie określona w tym przepisie reguła nakazująca dodanie kwoty miesięcznej oznacza kwotę uzyskiwaną w skali miesiąca, dodaną do dochodu z roku 2006 w odniesieniu do każdego miesiąca a nie jednorazową kwotę miesięczną, jak to zostało podniesione w skardze. W powołanym wyżej przepisie jest bowiem mowa o kwocie miesięcznej a nie o kwocie w wysokości świadczenia za jeden miesiąc. Niezależnie od powyższej argumentacji wynikającej z wykładni językowej, nie można byłoby znaleźć uzasadnionego ratio legis takiego rozumienia przepisu, z jakim wiąże się argument zawarty w skardze. Na gruncie art. 3 pkt 24 ustawy dochód powyższy, uzyskiwany w 2007 r. w postaci renty rodzinnej jest dochodem uzyskanym. Przepis powyższy w ramach lit. d) wyraźnie bowiem wymienia rentę rodzinną jako środek uzyskania dochodu, a to na gruncie wskazanego wyżej § 18 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność jego dodania do dochodu uzyskanego w roku 2006 we wskazany wyżej (odnośnie do jego wymiaru miesięcznego) sposób. Nie można także traktować, na gruncie przepisu art. 3 ustawy w brzmieniu z daty podejmowania decyzji, dochodu ze świadczeń alimentacyjnych jako dochodu utraconego. W katalogu "dochodu utraconego", zawartym w art. 3 pkt 23 ustawy, mieszczą się, jako elementy katalogu zamkniętego: (lit. a), utrata dochodu spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego: (lit. b), utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; (lit. c), utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; (lit. d), utrata zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego oraz, (lit. f), wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej. W ramach utraty dochodu w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 5 lipca 2007 r. w art. 3 pkt 23 lit. e) wymienione było nieotrzymywanie części lub całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Ten fragment przepisu (lit. e) został jednak uchylony na mocy ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747). W związku z tym odpadły przesłanki badania czy dochód uzyskany w roku 2006 w postaci zasądzonych świadczeń alimentacyjnych może być potraktowany jako dochód utracony w sprawie, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji. Kwestie powyższe zostały w toku postępowania administracyjnego zbadane przez organ odwoławczy i w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu Kolegium prawidłowo i zgodnie z prawem, na gruncie wskazanej wyżej podstawy normatywnej przyjęło, iż w dacie rozpatrywania świadczeń rodzinnych, obowiązujące przepisy prawne nie pozwalały na odliczenie alimentów od dochodów. Utratę prawa do zasądzonych alimentów zrekompensowało natomiast skarżącej prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu dzieci, które to świadczenie jest z kolei dochodem mieszczącym się w katalogu "dochodu uzyskanego" (art. 3 pkt 24 lit. d ustawy) i podlegało doliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W konsekwencji uznania za poprawne także dokonanych przez organy administracji ustaleń co do wysokości dochodu, stanowiącego podstawę rozpatrywania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, w ocenie sądu należy przyjąć, że zarówno treść zaskarżonej decyzji jak i postępowanie administracyjne oparte było na obowiązujących w dacie orzekania powołanych wyżej przepisach prawa. W świetle powyższej argumentacji, wskazującej także na pozytywną ocenę procesu i wyników wykładni przepisów prawnych, dokonanej przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie stwierdził niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.