II SA/Lu 940/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi I. K. i D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz I. K. i D. K. 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., znak [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Starosty [...] z dnia 13 maja 2013 r., znak [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji własnej z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. "a" i "b" w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi oraz przyłączem wodociągowym na działkach nr ewid. "a", "b" i "c", w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta została, na wniosek inwestora, zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], w zakresie charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego: kubatury i wysokości (według opisu we wniosku inwestora zmiana dotyczyła lukarn i wysokości ściany kolankowej). W dniu 20 lutego 2012 r., na wniosek K. K. wszczęte zostało przez Starostę [...] postępowanie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania poprzez utwardzenie terenu. Postanowieniem z dnia 3 marca 2012 r., znak: [...], Starosta [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie zbadania zgodności realizacji prowadzonej przez K. K. budowy z wydanym w dniu 16 lutego 2010 r. pozwoleniem na budowę. W dniu 6 marca 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek właścicieli działki nr ewid. "d" – I. i D. K., z prośbą o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), z uwagi na fakt, że ich działka nr ewid. "d" znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pismem z dnia 7 marca 2012 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Starostę, że w dniach 10 sierpnia 2010 r. i 21 lutego 2012 r., przeprowadzona została kontrola na działkach nr ew. "a" i "b". Organ nadzoru budowlanego wskazał, że budowa obiektu nie została zakończona i nie można się odnieść do ukształtowania terenu objętego projektem zagospodarowania działek w zakresie udzielonego pozwolenia Inwestor w dniu 7 marca 2012 r., zmodyfikował swój wniosek wskazując, że domaga się zmiany pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania poprzez utwardzenie i ukształtowanie terenu oraz złożył poprawiony projekt budowlany. Starosta [...] postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r., znak: [...], podjął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lutego 2010 r. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r., znak: jw., organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki, w części dotyczącej utwardzenia i ukształtowania terenu oraz dotyczącej odprowadzania wód opadowych. Wojewoda [...] uchylił tę decyzję w całości decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r., znak [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek inwestora Starosta decyzją z dnia 2 października 2012 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lutego 2010 r. we wskazanym wyżej zakresie. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z powodu niedoręczenia decyzji z dnia 2 października 2012 r. pełnomocnikowi I. i D. K. Starosta [...], po zwrocie akt sprawy, po raz kolejny wydał decyzję uwzględniającą wniosek inwestora w dniu 8 stycznia 2013 r. Wojewoda [...] uchylając tę decyzję decyzją z dnia 7 marca 2013 r., znak [...] i przekazując sprawę Staroście do ponownego rozpoznania, podkreślił, że organ ten uchylił się od zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Starosta decyzją z dnia 15 maja 2013 r., znak: [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], w zakresie projektu zagospodarowania działki, w części dotyczącej utwardzenia i ukształtowania terenu oraz dotyczącej odprowadzania wód opadowych. W dniu 21 sierpnia 2013 r. organ odwoławczy wydał w niniejszej sprawie kolejną (czwartą) decyzję kasacyjną (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji (zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie) Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo wszystkich okoliczności sprawy oraz błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, co prowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie organu pierwszej instancji, że prowadzone roboty dotyczące utwardzenia i ukształtowania terenu działek nr nr ewid. "a" i "b" w [...] "mogą spowodować zakłócenie dotychczasowego spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z okolicznych działek" nie ma potwierdzenia w przedłożonym projekcie budowlanym i w zgromadzonych dokumentach. W szczególności, jak podkreślił Wojewoda, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy opinia Dyrektora ZLPK z dnia 15 lipca 2013 r., znak: [...], nie wskazuje jednoznacznie, że projektowane przez inwestora roboty budowlane prowadzą do naruszenia przepisów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu – [...]. Opinia ta ma nadto jedynie charakter pomocniczy dla organu wydającego pozwolenie na budowę i nie jest dokumentem wiążącym, albowiem, jak wynika z jej treści, Dyrektor ZLPK nie ma uprawnień do wydawania opinii prawnych ani prowadzenia pomiarów geotechnicznych na działkach prywatnych dla określenia dokładnego opisu stanu faktycznego, a opinię taką może wykonać tylko niezależny biegły rzeczoznawca. Oparcie się przez organ pierwszej instancji na treści tej opinii i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia inwestorowi zmiany pozwolenia na budowę stanowi niewątpliwie, w ocenie organu odwoławczego, naruszenie art. 6 K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2013 r., znak: [...], złożyli I. i D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. art. 7, 77 § 1, 80, 84 § i 107 § 3 K.p.a., polegające na dowolnym potraktowaniu materiału dowodowego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez pominięcie opinii ZLPK z dnia 9 kwietnia 2013 r. oraz błędną interpretację opinii ZLPK z dnia 5 lipca 2013 r., a także ewentualnie niepowołanie biegłego w celu zakwestionowania opinii ZLPK co do rozstrzygnięcia, czy inwestycja na działkach nr nr ewid. "a" i "b" będzie miała wpływ na walory krajobrazowe oraz na naturalny spływ wód opadowych z działek nr nr ewid. "a", "b" i "d"; 2. art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika jaką wadą dotknięta jest decyzja Starosty [...] z dnia 13 maja 2013 r. oraz jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji przy wydaniu tej decyzji; 3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie w całości decyzję organu pierwszej instancji; 4. art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestor spełnił przesłanki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy i tym samym organ pierwszej instancji nie mógł odmówić pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją tą Wojewoda [...]: - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 15 maja 2013 r., znak: [...], odmawiającą K. K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w lutym 2012 r. przez mgr. inż. arch. J. W. K. i odmawiającą zmiany decyzji własnej z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ewid. "a" i "b" w miejscowości [...], gmina [...], w zakresie utwardzenia i ukształtowania terenu tych działek oraz - przekazał sprawę Staroście [...]emu do ponownego rozpatrzenia. Z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła ta decyzja. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co potwierdza również art. 136 K.p.a., który zobowiązuje organ drugiej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego także z urzędu. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji (B. Adamiak, Komentarz do art. 138 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb 8 wraz z przywołanym orzecznictwem). Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc zakończyć postępowanie taką decyzją, gdy stwierdzi naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, czego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Takie naruszenie zachodzi zaś, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w sposób kwalifikowany naruszono w nim przepisy procesowe w szczególności poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych (por. B. Adamiak, jw.). Należy podkreślić, że w ocenie Sądu Wojewoda [...] uchyla się wyraźnie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy, naruszając tym samym powołane wyżej zasady postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, jest czwartą kolejną decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie wskazał, czy i w jakim zakresie organ pierwszej instancji miałby uzupełnić postępowanie dowodowe. Oznacza to, że zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo wszystkich okoliczności sprawy oraz błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, jest gołosłowne. Skoro zatem organ odwoławczy nie widział konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, to był on uprawniony i jednocześnie zobowiązany do dokonania własnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w tej sprawie. Ponownie trzeba bowiem podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jakiekolwiek inne (niż wskazane w tym przepisie) uchybienia organu pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...], jak wskazano wyżej, w zaskarżonej decyzji tego nie uczynił, gdyż uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak organ ten zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. skierowane do organu pierwszej instancji wskazanie co do sposobu, w jaki, zdaniem organu wyższego stopnia, należało ocenić część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy podkreślił bowiem wyraźnie, że "nie znajduje potwierdzenia w przedstawionym projekcie budowlanym i w zgromadzonych dokumentach" stanowisko organu pierwszej instancji, iż prowadzone roboty dotyczące utwardzenia i ukształtowania terenu działek nr ew. "a" i "b" w [...] mogą spowodować zakłócenie dotychczasowego spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z okolicznych działek. Ponadto Wojewoda stwierdził kategorycznie, że "projekt zamienny przedstawia w sposób czytelny rozwiązanie zabezpieczenia działki nr ew. "d", z zachowaniem przepisów zawartych w wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Prawa budowlanego, a w szczególności § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Uzasadniając to stwierdzenie organ odwoławczy wskazał, które z rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym spełniają te wymagania (s. 3-4 uzasadnienia decyzji; k. 37, 37v akt adm. II inst.). Tym samym Wojewoda [...] naruszył powołane wyżej przepisy art. 15 i art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż ma on obowiązek wskazania okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. O treści rozstrzygnięcia może – w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej – decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. To organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (B. Adamiak, jw.). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż Wojewoda [...], oceniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiał dowodowy zebrany w sprawie, popada w sprzeczność ze swoimi wcześniejszymi wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia 7 marca 2013 r., znak [...]. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji Wojewoda zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę na konieczność zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 50, poz. 1007; dalej: plan miejscowy). Mając na względzie to, że teren działki znajduje się w 11 strefie przyrodniczo-krajobrazowej [...], w obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" w granicach zlewni chronionej Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych oraz w zasięgu regionalnego leja depresyjnego, organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do § 6 pkt 2 ppkt 5 planu miejscowego, inwestor obowiązany jest do każdorazowego uzyskania opinii Dyrektora ZLPK w sprawach dotyczących m.in. dokonywania zmiany stosunków wodnych oraz budowy i rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zdaje się marginalizować znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymogu zasięgnięcia opinii Dyrektora ZLPK. W decyzji tej organ drugiej instancji wskazał bowiem, iż wskazana opinia "ma charakter opinii pomocniczej dla organu wydającego pozwolenie i nie jest dokumentem wiążącym. ZLPK [...] nie ma uprawnień do wydawania opinii prawnych, ani prowadzenia pomiarów geotechnicznych na działkach prywatnych dla określenia dokładnego opisu stanu faktycznego, a opinię taką może wykonać niezależny biegły rzeczoznawca. [...] ZLPK nie zatrudnia rzeczoznawców mogących wykonywać przedmiotowe ekspertyzy, ani nie może zlecać ich wykonania na rzecz osób trzecich" (s. 4 uzasadnienia decyzji; k. 37v akt adm. II inst.). W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu odwoławczego jest prawnie wadliwe. Niewątpliwie zapisy planu miejscowego obowiązujące na obszarze działek nr ewid. "a" i "b" w miejscowości [...], gmina [...], nakładają obowiązek uzyskania przez inwestora opinii Dyrektora ZLPK w przypadku prowadzenia robót budowlanych, które, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, prowadzić mogą do zmiany stosunków wodnych bądź do zmiany ukształtowania terenu, która to zmiana prowadziłaby do istotnego zmniejszenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego obszaru. Zdaniem Sądu, z opinii Dyrektora ZLPK z dnia 9 kwietnia 2013 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż prowadzone roboty dotyczące utwardzenie i ukształtowania terenu na opisanych wyżej działkach nr nr ewid. "a" i "b" spowodowały przekształcenie pierwotnej rzeźby terenu w sposób trwały, co może spowodować zakłócenie dotychczasowego spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych z okolicznych działek. W związku z tym, organ ten stwierdził, że inwestor naruszył przepisy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", dotyczących zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zakazu zmian stosunków wodnych, wynikających z rozporządzenia nr 42 Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 65, poz. 1227). Tożsame stanowisko wyrażone zostało w opinii Dyrektora ZLPK z dnia 15 lipca 2013 r. (k. 116, 130 akt adm. I inst.). Nie ulega wątpliwości Sądu, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się wnikliwie do wskazanych wyżej opinii Dyrektora ZLPK. Wojewoda [...] zakwestionował trafność konkluzji wspomnianych opinii, uznając, że zostały wydane przez podmiot nie posiadający wiadomości specjalnych, pomimo tego, iż sam organ administracji również takich wiadomości nie posiada. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ ten odniesie się w szczególności do złożonych na rozprawie przed Sądem wyjaśnień stron i uczestników postępowania. Należy bowiem podkreślić, że obecny na rozprawie uczestnik postępowania K. K., będący inwestorem, wskazał, że tymczasowo zabezpieczył wykonany nasyp poprzez posianie trawy. Skarżący natomiast uznali wykonane przez inwestora roboty budowlane za zgodne z zapisami projektu budowlanego zamiennego, który w dniu wydania wyroku nie był zatwierdzony decyzją ostateczną (k. 28-29 akt sąd.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie wydana w pierwszej instancji decyzja Starosty [...] z dnia 10 września 2013 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zmieniająca opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki, w części dotyczącej utwardzenia i ukształtowania terenu oraz dotyczącej odprowadzania wód opadowych (k. 133 akt adm. I inst.). Skarżący wyjaśnili jednak, że od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które nie zostało dotychczas rozpoznane, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone przez organ drugiej instancji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy niniejszej (k. 28 akt sąd.). Okoliczność ta powinna zostać wnikliwie wyjaśniona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Zasadą jest bowiem, że roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę, mogą być realizowane wyłącznie po wydaniu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. W przypadku zatem rozpoczęcia tych robót przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwolenia na budowę bądź decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bądź jego zmiany. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia formalne, przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie wszechstronne i wnikliwe odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w zależności do tego, podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., to jest w szczególności winno odnosić się w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.