II SA/Lu 942/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym część D jej załącznika. Rada Gminy T. L. uchwałą z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości (Dz.Urz.Woj. L. z 2013 r., poz. 1501) wydaną na podstawie art. 6n ust.1 ustawy z dnia [...] września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012r. poz. 391 ) wprowadziła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości (§1 ust. 1). Stanowiąca załączniki do uchwały "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części D zawiera pouczenie o treści "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 §1 Kodeksu karnego, oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą." Zgodnie z paragrafem czwartym uchwały weszła ona w życie z dniem [...] lipca 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wniósł P. L.. W ocenie Prokuratora część D załącznika do zaskarżonej uchwały rażąco narusza art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, co zasadnym czyni wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części D. Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zaskarżona uchwała wykracza natomiast poza prawotwórcze kompetencje rady w tej części, w której nakłada obowiązek złożenia w deklaracji oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, ponieważ takiego oświadczenia ustawa z dnia [...] września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku nie przewiduje Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Gdyby zaś ustawodawca zamierzał nadać wymaganym oświadczeniom rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, to rygor ten wprost wprowadziłby do ustawy i dopiero wówczas możliwe byłoby odwołanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. poinformowała, że uznała skargę P. L. za uzasadnioną i w ramach czynności autokontrolnych uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę. Według § 3 uchwały uchwała z dnia [...] grudnia 2012 r., utraciła moc. Powołując się na orzecznictwo NSA oraz art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rada wywiodła, że przysługuje jej prawo do tego, aby działając na podstawie art. 54 § 3 w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę na zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała. nakłada w istocie na każdego właściciela nieruchomości (co do zasady) obowiązek składania deklaracji według ustalonego zaskarżoną uchwałą wzoru w wskazanych w niej terminach, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 6n ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 391). Zgodnie z nim rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, stosownie do którego deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Stosownie do art. 6n ust. 2 rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Słusznie uważa Prokurator, że zawarte w art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące i co za tym idzie nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 598/15 czy z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 415/15 – wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, których zamieszczenie wynika wprost ze wspomnianego przepisu. Ten zaś nie zawiera podstawy prawnej uzasadniającej wprowadzenie do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Wprowadzenie do deklaracji takiego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia takiej klauzuli brak także w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Nie zawiera jej też art. 233§ 6 k.k. zgodnie, z którym sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. W przypadku obu tych unormowań k.k. warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zatem penalizacja określonych tymi przepisami zachowań musi wynikać wprost z przepisów rangi ustawowej. Tym samym zawarte w części D załącznika do uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] pouczenia o treści "Uprzedzony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 §1 Kodeksu karnego, oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą." zamieszczone zostało bez podstawy prawnej. Dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie ma przy tym znaczenia jej uchylenie. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy T. L. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w zaskarżonej części.