II SA/Lu 943/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., odmawiającej przyznania zasiłku okresowego na opłacenie pomocy w czynnościach życiowych niewykonywanych przez opiekunkę – utrzymało w mocy wskazaną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. Z. W. zwrócił się o przyznanie zasiłku okresowego na opłacenie pomocy do czynności życiowych niewykonywanych przez opiekunkę, takich jak: cięcie, rąbanie drewna, składowanie opału, odśnieżanie, mycie okien, rąbanie drewna na szczypki, porządkowanie posesji z liści i gałęzi ze starego sadu, utrzymywanie porządku przy szosie na wysokości posesji. Wnioskodawca wniósł również o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych: E. W. i B. Z. Organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia wskazanych wyżej pracowników. Wobec niemożności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego z cierpiącym na schorzenia psychiczne wnioskodawcą, organ pierwszej instancji, w celu ustalenia jego sytuacji życiowej, posłużył się dokumentacją zgromadzoną w aktach administracyjnych, znaną organowi z urzędu. W oparciu o ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] września 2009 r. organ ustalił, że Z. W. utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie [...] zł miesięcznie. Fakt, iż wnioskodawca ma zajęcie wierzytelności z tytułu potrąceń komorniczych i z tego powodu otrzymuje kwotę około [...] zł nie ma wpływu na wysokość jego dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pismem wnioskodawcy z dnia [...] października 2009 r., jego wydatki wynoszą [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, pozostaje w separacji z żoną, która mieszka w tym samym budynku. Z. W. porusza się bez pomocy osób drugich, samodzielnie załatwia wszystkie sprawy życia codziennego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wnioskodawca nie uskarża się na dolegliwości fizyczne, które uniemożliwiałyby wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, zwłaszcza, że korzysta w pewnym zakresie z pomocy opiekunki. Od stycznia 2010 r. przyznano bowiem wnioskodawcy specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 6 godzin dziennie, z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest podstaw, by przyznać stronie zasiłek okresowy na opłacenie pomocy w czynnościach życiowych, których nie obejmuje zakres specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazane we wniosku prace nie mają charakteru stałego, są sporadyczne i dla ich wykonywania nie jest potrzebne przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego na ich opłacenie. Stan jego zdrowia nie wyklucza wykonywania przez niego samodzielnie lub też sporadycznie przy pomocy innych osób powyższych prac. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie zasiłku okresowego, a dochód wnioskodawcy pozwala na ewentualne opłacenie w wyjątkowych przypadkach pomocy osób trzecich w wymiarze kilku godzin miesięcznie w przypadku najcięższych prac, o ile uzna on za zasadne zlecenie innej osobie wykonania tych prac. Organ wskazał również, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Z. W. otrzymał pomoc z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2010 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. Wnioskodawca otrzymał również zasiłek celowy (w formie niepieniężnej w postaci [...] węgla) przyznany decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W dniu [...] stycznia 2010 r., decyzją nr [...], przyznano mu również wspomnianą wyżej pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze [...] godzin dziennie, z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych, w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. Koszt tych usług, ponoszony przez OPS w N, wynosi [...] zł miesięcznie. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy udzielenia odwołującemu się wnioskowanej przez niego w niniejszej sprawie pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, iż Z. W. nie jest pozbawiony pomocy w zakresie uzasadnionym jego stanem zdrowia, gdyż świadczone są na jego rzecz specjalistyczne usługi opiekuńcze. Zakres przyznanych odwołującemu się usług opiekuńczych jest, zdaniem Kolegium, wystarczający i na tyle szeroki, że zaspokaja jego codzienne potrzeby życiowe, zapewniając właściwą pomoc, adekwatną do stanu zdrowia. Usługi te obejmują bowiem m.in. pomoc w zakresie samoobsługi, zwłaszcza przy wykonywaniu czynności gospodarczych i porządkowych, w tym utrzymania i prowadzenia domu. Strona nie posiada dokumentacji medycznej, potwierdzającej zasadność przyznania jej dodatkowej pomocy, a analiza funkcjonowania strony w otoczeniu nie wskazuje na konieczność udzielania dalej idącej pomocy z zakresie finansowania usług czy prac niż wynikająca z przyznanych mu specjalistycznych usług opiekuńczych. Gdyby w sporadycznych przypadkach zaistniała konieczność wykonania czynności przez osoby trzecie, to posiadany dochód oraz udzielana odwołującemu się pomoc społeczna pozwoli na wygospodarowanie środków na pokrycie kosztów wykonania takiej czynności. Stan zdrowia wnioskodawcy nie wyklucza wykonywania przez niego samodzielnie lub wyjątkowo przy pomocy innych osób prac, które wskazuje w swoim wniosku. Odwołujący utrzymuje się aktualnie z renty, zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...] zł miesięcznie oraz z przyznawanych w zależności od potrzeb specjalnych zasiłków celowych. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na potrzebę udzielenia wnioskowanej pomocy. Na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 439/10 skargę tę oddalił. Na wniosek Z. W. z dnia [...] czerwca 2011 r., zatytułowany "skarga", sprecyzowany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. wznowiło postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyną wznowienia postępowania, na którą wskazał wnioskodawca, było fałszowanie jego stanu zdrowia i dowodów medycznych. Kolegium stwierdziło, iż wskazane okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes Kolegium odmówił wyłączenia ze sprawy członków Kolegium: W. S. i W. T. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., znak [...]. Kolegium podkreśliło, iż kwestionowana przez Z. W. w ramach wznowionego postępowania decyzja pozostaje w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, dlatego brak jest podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Samo stwierdzenie wnioskodawcy, że poczynione przez organy orzekające ustalenia co do jego stanu zdrowia są nieprawdziwe, bo dokonane na podstawie sfałszowanych dowodów medycznych, jest niewystarczające dla uznania jego racji. Kolegium podniosło, iż fakt, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, powinien zostać potwierdzony stosownym dokumentem przez organ kompetentny do dokonania takiej oceny. Kolegium wskazało ponadto, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, dlatego wniosek Z. W. zmierzający do wzruszenia ostatecznej decyzji w ramach wznowionego postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z. W. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł jedynie, że Kolegium ma obowiązek, ponownie zajmując się sprawą, stosować art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezes Kolegium odmówił wyłączenia od udziału w toczącym się postępowaniu członków Kolegium: W. T., W. S., Z. C., E. C. – S., R. S. i K. A. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego Kolegium, który nie znalazł podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. zasiłku okresowego na opłacenie pomocy w czynnościach życiowych niewykonywanych przez opiekunkę. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiające wyłączenia członków Kolegium, zostało wnioskodawcy doręczone po zaskarżonej wnioskiem decyzji, Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten nie ma znaczenia dla prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję Z. W. wskazał, że została ona wydana przez członków Kolegium podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, jako dodatkową podstawę ich wyłączenia, skarżący wskazał art. 24 § 3 k.p.a. ("antagonizm osobisty ze świadomym wielokrotnym działaniem na szkodę skarżącego, w tym postanowienia Kolegium powielające bezczynność OPS (zmowa na szkodę) w sprawach zakończonych zobowiązaniem organu do wydania orzeczenia"). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że nie było żadnych podstaw do wyłączenia członków Kolegium, którzy wydali zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r., znak [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wydane zostały w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania, uregulowane w art. 145 – 152 k.p.a., jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie, w którym została wydana, jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 145 § 1, 145a § 1 i w art. 145b § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich badane są formalne podstawy wznowienia, tj. czy wnioskodawca zachował termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazał jedną z przesłanek wznowienia wymienionych w powołanych wyżej przepisach. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu albo odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania inicjuje drugi etap postępowania wznowieniowego, w którym właściwy organ bada, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała podstawa wznowienia postępowania, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie, rozstrzyga sprawę co do istoty, podejmując jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie żądanie wznowienia postępowania określało podstawę wznowienia oraz zostało złożone z zachowaniem terminu, Kolegium zasadnie wznowiło postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. fałszowanie jego stanu zdrowia i dowodów medycznych. Jak wyżej podniesiono, wskazanie podstawy wznowienia jest wystarczające dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie przesądza jednak samo przez się o wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. By ten skutek nastąpił, konieczne jest, aby wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia faktycznie w sprawie wystąpiła i miała wpływ na wynik tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania nie wystąpiła. Na podstawie całokształtu okoliczności sprawy nie sposób jest bowiem stwierdzić, by jakiekolwiek dowody dotyczące stanu zdrowia skarżącego i przebiegu jego leczenia zostały sfałszowane. Sytuacja osobista i majątkowa skarżącego została ustalona przez organy prawidłowo, w oparciu o rzetelnie zebrany i wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 439/10, oddalającego skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., znak [...]. Również sam skarżący nie wskazał żadnej okoliczności, która umożliwiłaby ocenę, że wskazana przez niego podstawa wznowieniowa zaistniała. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje zatem podstaw od oceny, iż dowody, które legły u podstaw wydania decyzji objętej skargą o wznowienie, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu wznowieniowym organ powinien uczynić przedmiotem badań nie tylko przesłankę wymienioną w postanowieniu o wznowieniu postępowania, ale również inne przesłanki wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego (tak m. in. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 45). Sąd nie dopatrzył się jednak wystąpienia w sprawie również innych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie strona skarżąca brała udział. Oczywiste więc jest, że podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła. Dotyczy to także podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. Wydanie przedmiotowej decyzji nie wymagało stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 w związku z art. 106 k.p.a.). Przesłanką wydania decyzji dotychczasowej nie było również rozstrzygnięcie jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, co oznacza brak podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, że niezasadny jest zarzut dotyczący wyłączenia od udziału w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że podstawy wyłączenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a gwarancyjna rola przepisów o wyłączeniu powinna być zachowana w rozsądnych granicach (zob. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Żaden z członków Kolegium, który wydał decyzję z dnia 24 września 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia z dnia 14 sierpnia 2012 r. nie brał udziału w wydaniu tej ostatniej decyzji, co wyklucza zaistnienie podstawy wyłączenia członka Kolegium w oparciu o dyspozycję art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym nie wystąpiła przesłanka wyłączenia członka Kolegium określona w art. 27 § 1a k.p.a. Również podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącego nie stanowi określonej w art. 24 § 3 k.p.a. przesłanki wyłączenia członka Kolegium od rozpoznania niniejszej sprawy. Podstawą wyłączenia nie może być także – co oczywiste – subiektywne przekonanie skarżącego o działaniu organów na jego niekorzyść. Poza granicami sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), leżały natomiast podniesione w skardze kwestie związane z bezczynnością organów. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest bowiem kwestia bezczynności organów rozpoznających sprawy skarżącego. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej służy odrębny tryb, który strona ma prawo uruchomić, jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).