II SA/Lu 943/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z 19 października 201 r., znak: SKO.41/2492/PO/2021, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1, art. 219, art. 141 § 1 i § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z 25 maja 2021 r., znak: ZP.6724.4.2021 odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który czyni jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej przedstawienie przez sprawcę samowoli zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z 10 maja 2021 r. M. B. wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do obsługi przystani wodnej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości R. P.. Do wniosku załączyła "Ekspertyzę techniczną budynku" sporządzoną przez technika budowlanego. Uznając za zasadną odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, Kolegium umotywowało to rozstrzygnięcie brakiem zgodności inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego z obowiązującym na działkach nr [...] i [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jeziora P., zatwierdzonym uchwałą nr XIX/108/96 Rady Gminy Ludwin z 3 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Piaseczno (Dz. Urz. Wojew. Lubel. nr 11, poz. 91), zmienionej uchwałą nr XIII/105/2020 Rady Gminy Ludwin z 16 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Wojew. Lubel. z dnia 29 kwietnia 2020 r. poz. 2476). Kolegium podniosło, że zgodnie z planem działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 75UTp, który położony jest w granicach użytku ekologicznego jeziora Piaseczno, w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej Al, przeznaczonej na ogólnodostępną strefę brzegową jeziora, tereny plaż piaszczysto-trawiastych z utrzymaniem w perspektywie istniejącego przeznaczenia terenu oraz obudowy biologicznej jeziora o symbolu BIII. Zgodnie z § 8 planu, funkcjami Strefy Zainwestowania "A" Osadnictwa rekreacyjnego i zagrodowego Podstrefy Przywodnej Ogólnodostępnej Al - rekonstrukcji i rewaloryzacji są: ekologiczna (wiodąca) oraz rekreacyjna (uzupełniająca). W myśl ust. 2, w tej strefie obowiązują następujące zasady zabudowy i zagospodarowania obszaru: 1) adaptacja istniejących plaż piaszczysto - trawiastych, ich częściowe przystosowanie w wyznaczonych na rysunku planu obszarach (tereny okresowo podmokłe) dla potrzeb rekreacji; 2) adaptacja istniejących zadrzewień; 3) likwidacja zabudowy letniskowej i ogrodzeń działek rekreacyjnych zrealizowanych w w/w strefie niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwoleń na budowę; 4) zakaz lokalizacji zabudowy letniskowej oraz grodzenia terenu; 5) zagospodarowanie strefy ograniczone do obiektów i urządzeń związanych z jej funkcjonowaniem, a w szczególności przystanie i kąpieliska w rejonie koncentracji wypoczynku (ośrodki wypoczynkowe), sezonowe obiekty usługowe handlu i gastronomii, urządzenia plażowe, elementy buforowe zagospodarowania na granicy z torfowiskiem, np. pomosty wędkarskie, projektowany ciąg spacerowy wokół jeziora i ścieżka rowerowa na obrzeżu terenów plażowych i zabudowy letniskowej. Według Kolegium, w świetle tych zapisów nie jest zgodne z planem wybudowanie budynku gospodarczego wolnostojącego na działkach nr [...] i nr [...], dlatego należało odmówić wydania zaświadczenia o zgodności z planem zrealizowanego budynku. Organ dodał, że załączona do wniosku "Ekspertyza technika budowlanego" T. G. ur. [...] grudnia 1935 r., który uprawnienia budowniczego nr [...] otrzymał [...] października 1959 r. i który nie posiada żadnych uprawnień urbanistycznych, nic do sprawy nie wnosi. Wybudowany samowolnie, tj. bez pozwolenia na budowę w latach 2020-2021, budynek do przechowywania kajaków (jak określono w Ekspertyzie cyt.: "Jest to budynek z początku lat dwudziestych dwudziestego pierwszego wieku ..."), został wzniesiony niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ekspertyzie stwierdzono, że "budynek gospodarczy (jako zabudowa uzupełniająca) służy do obsługi pomostu wędkarskiego, projektowanej przystani kajakarskiej - elementów buforowych zgodnie z zapisem w Planie Miejscowym pkt 3 pdpkt 2", tymczasem ani pomost wędkarski, ani przystań kajakarska nie istnieją. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła M. B., zarzucając: 1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niedokonanie wszechstronnych ustaleń w zakresie przeznaczenia realizowanego budynku i w konsekwencji jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym z § 8 ust. 1 pkt 1 lit b/ planu; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodu w postaci ekspertyzy technicznej budynku wydanej przez technika budowlanego T. G. i uznanie, że z uwagi na wiek tej osoby i brak uprawnień urbanistycznych przedmiotowa opinia nie wnosi nic do sprawy, podczas gdy w opinii została wykazana zgodność budynku z warunkami zawartymi w planie; 3) naruszenie § 8 ust. 2 pkt 5 planu poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie zakresu znaczeniowego przedmiotowego przepisu przez uznanie, że dopuszcza on jedynie wzniesienie obiektów tam wskazanych, podczas gdy ich wykładnia powinna uwzględniać również treść § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b/ planu i funkcję rekreacyjną terenu, co w konsekwencji winno doprowadzić organ do przekonania, że prawidłowe funkcjonowanie obiektu z uwzględnieniem funkcji rekreacyjnej wymaga istnienia infrastruktury uzupełniającej, która umożliwia korzystanie z obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem; 4) naruszenie § 8 ust. 2 pkt 5 planu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy ten przepis nie zawiera katalogu zamkniętego obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem danej strefy, które mogą zostać wzniesione, co w konsekwencji, w połączeniu z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b/ planu (funkcja rekreacyjna), powinno doprowadzić organ do przekonania, że zasadnym było wydanie zaświadczenia o zgodności wzniesionego obiektu z planem; 5) naruszenie art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku gospodarczego do obsługi przystani wodnej na działkach nr [...] i [...] z ustaleniami planu, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym opinii biegłego T. G., wynika, że obiekt wzniesiony przez skarżącą spełnia wymogi planu i zasadnym było wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu z planem, a tym samym umożliwienie skarżącej przeprowadzenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy L. z [...] maja 2021 r. oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem wymagającym urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakładający na inwestora – sprawcę samowoli budowlanej obowiązek uzyskania zaświadczenia o zgodności samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu legalizacji tego obiektu. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że budynek gospodarczy wybudowany na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości R. P. jest niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jeziora Piaseczno, zatwierdzonego uchwałą nr XIX/108/96 Rady Gminy Ludwin z 3 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeziora Piaseczno, zmienioną uchwałą nr XIII/105/2020 Rady Gminy Ludwin z 16 kwietnia 2020 r. (dalej jako plan). Działki nr [...] oraz [...] w miejscowości R. P. położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem 75UTp – w granicach użytku ekologicznego jeziora Piaseczno, w podstrefie przywodnej ogólnodostępnej, oznaczonej symbolem AI. Kwestię zagospodarowania przestrzennego w tej strefie reguluje § 8 planu, który określa podstawowe przeznaczenie położonych w jej obrębie obszarów jako ekologiczne z uzupełnieniem o funkcję rekreacyjną (ust. 1 pkt 1 lit. a/ i b/). Z punktu widzenia przedmiotu sporu, czyli zgodności z planem zrealizowanej przez skarżącą samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego, zasadnicze znaczenie ma jednak treść § 8 ust. 2 planu, który określa zasady zabudowy i zagospodarowania tego obszaru. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, przepis ten jest tak skonstruowany, że nie pozostawia organom swobody interpretacyjnej. Z poszczególnych jego punktów wprost wynika, jakie obiekty i urządzenia mogą być wznoszone w tej strefie, jakie zaś są objęte zakazem realizacji. Nie ulega wątpliwości, że do obiektu objętego niniejszym postępowaniem można odnieść jedynie punkt piąty tego przepisu, ponieważ wcześniejsze dotyczą adaptacji istniejących plaż piaszczysto-trawiastych, ich częściowego przystosowania dla potrzeb rekreacji (pkt 1), adaptacji istniejących zadrzewień (pkt 2), likwidacji zabudowy letniskowej i ogrodzeń działek rekreacyjnych zrealizowanych w strefie niezgodnie z obowiązującym planem bez pozwoleń na budowę (pkt 3) oraz zakazu lokalizacji zabudowy letniskowej oraz grodzenia terenu (pkt 4). Wspomniany wyżej punkt 5 ust. 2 § 8 planu miejscowego przewiduje natomiast istnienie w omawianej strefie obiektów i urządzeń związanych z jej funkcjonowaniem, a w szczególności przystani i kąpielisk w rejonie koncentracji wypoczynku (ośrodki wypoczynkowe), sezonowych obiektów usługowych handlu i gastronomii, urządzeń plażowych, elementów buforowych zagospodarowania na granicy z torfowiskiem, np. pomostów wędkarskich, projektowanego ciągu spacerowego wokół jeziora i ścieżki rowerowej na obrzeżu terenów plażowych i zabudowy letniskowej. Będący przedmiotem niniejszej sprawy budynek gospodarczy, który istnieje od "początku lat dwudziestych XXI w." nie jest usytuowany w pobliżu przystani oraz dotychczas nie służył i nadal nie służy do przechowywania kajaków; nie jest obiektem ogólnodostępnym. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że wzniesiony przez nią samowolnie budynek należy do kategorii obiektów wymienionych w § 8 ust. 2 pkt 5 planu. Gołosłowne jest twierdzenie, że budynek ten stanowi obiekt przeznaczony do obsługi przystani wodnej, w tym do przechowywania kajaków oraz elementów współistniejących, ponieważ przystań na tym terenie nie istnieje. Z ekspertyzy technicznej zamieszczonej w aktach sprawy wynika jedynie, że "inwestorka planuje budowę pomostu wędkarskiego z przystanią do cumowania kajaków", ale jest to twierdzenie nie poparte żadnymi dowodami. Organ mający wystawić zaświadczenie o zgodności obiektu z planem miejscowym musi opierać się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania zaświadczenia, nie zaś uwzględniać niepotwierdzone plany i przewidywania. Ponadto wykładnia omawianych regulacji części tekstowej planu z uwzględnieniem załącznika graficznego, który jest integralną częścią planu (https://ludwin2.e-geoportal.pl/#, dostęp na dzień 23 marca 2022 r.), wyklucza możliwość realizacji zabudowy poza terenami wyznaczonymi bezpośrednio do tego celu w załączniku graficznym. Poza tym terenami znajdują się działki nr [...] oraz [...] położone w strefie, w której nakłada się obowiązek deglomeracji terenu i nakaz likwidacji nielegalnej zabudowy – § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 planu). Sąd nie kwestionuje zamieszczonej w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, stoi jednak na stanowisku, że, po pierwsze, była ona zbędna, ponieważ ocena zgodności obiektu budowlanego z planem miejscowym nie wymagała wiadomości specjalnych, po drugie zaś, opinia ta – z wyżej wskazanych przyczyn – w zasadzie potwierdziła stanowisko organów co do braku pomostu i przystani, z których funkcjonowaniem byłby związany przedmiotowy budynek. W tym miejscu należy podnieść, że organ nie powinien był kwestionować kwalifikacji autora ekspertyzy, ponieważ z dołączonego do niej zaświadczenia wynika, że w dacie sporządzania ekspertyzy posiadał on aktualne uprawnienia technika budowlanego (k. 4 verte akt adm.). Powoływanie się na wiek autora ekspertyzy oraz rok nadania mu uprawnień budowlanych było nie tylko niestosowne i dyskryminujące, ale przede wszystkim stanowiło kryterium nieznane prawu. To uchybienie organu z wyżej wskazanych przyczyn nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329).