II SA/Lu 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. nałożył na M. B. (dalej także: skarżąca) grzywnę w wysokości 200 zł z uwagi na "brak udziału w podejmowanych czynnościach przez nie okazanie przedmiotu oględzin, tj. murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] położonej w miejscowości S. wybudowanego w 2010 r.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Prokuratury Rejonowej w J. L. rozpoczęto postępowanie w sprawie wykroczenia poza zakres zgłoszenia murowanego budynku gospodarczego wybudowanego na wspomnianej działce. Podczas oględzin, jakie miały miejsce [...] grudnia 2014 r. ustalono, że budynek zlokalizowany jest przy ogrodzeniu betonowym pomiędzy działkami nr 136 i nr [...] w odległości od około 24 m od krawędzi jezdni asfaltowej i 8,8 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Budynek jest drewniany, pokryty blachą trapezową. Posiada dwa pomieszczenia w tym jedno z funkcją gospodarcza, drugiego właścicielka nieruchomości nie udostępniła. Nie okazała także zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Mimo wezwania organu i wyznaczania kolejnych terminów oględzin w dniu [...] stycznia 2015 r. i [...] lutego 2015 r. skarżąca nadal odmawiała udostępnienia budynku. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] lutego 2015 r. oświadczyła, że nie otrzymała zawiadomienia o oględzinach. Przy próbie kolejnych oględzin, jaka miała miejsce [...] maja 2015 r. brat właścicielki oświadczył, że nie ma jej w domu. W dniu [...] czerwca 2015 r. przed następnymi oględzinami wyznaczonymi na dzień [...] czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o zmianę ich terminu, tłumacząc się sprawami osobistymi. Wyznaczono wobec tego kolejny termin na dzień [...] lipca 2015 r. Zawiadomienie o oględzinach skarżąca odebrała [...] czerwca 2015 r., mimo to nie była obecna w dniu wyznaczonych oględzin na nieruchomości, a jej brat nakazał pracownikom organu opuszczenie posesji. Organ podkreślił, że mimo nieobecności na kolejnych oględzinach skarżąca nigdy jej nie usprawiedliwiała. Wobec powyższego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 88 § 1 K.p.a., nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...]. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], PINB w J. L. zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku w dniu [...] sierpnia 2015 r. oraz na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał skarżącą do jego udostępnienia celem przeprowadzenia oględzin. Pomimo prawidłowego zawiadamiania przez PINB w J. L., skarżąca nie brała udziału w wyznaczonych oględzinach, przez co nie było możliwe dokonanie oględzin ww. budynku. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powołanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 88 § 1 K.p.a., nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 200,00 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, iż bezzasadnie organ nałożył na nią karę grzywny, gdyż w dniu [...] sierpnia 2015 r., kiedy miały się odbyć oględziny, była na wizycie w gabinecie okulistycznym w J. L.. To zaś oznacza, że jej nieobecność była usprawiedliwiona. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na to postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w sprawie toczy się od grudnia 2014 r. Mimo wyznaczania kolejnych terminów oględzin odwołująca się nadal nie udostępniła wnętrza pomieszczeń budynku celem przeprowadzenia czynności procesowych, co uzasadniało zastosowanie środka przymusu, o jakim mowa w art. 88 § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentu o braku możliwości uczestniczenia w oględzinach z powodu wizyty u okulisty organ zaznaczył, że o terminie wyznaczonym na dzień [...] sierpnia 2015 r. strona wiedziała już [...] lipca 2015 r., kiedy odebrała zawiadomienie. Nie poinformowała jednak organu o braku możliwości uczestniczenia w oględzinach. W dniu [...] października 2015 r. do organu drugiej instancji wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] października 2015 r., nazwane "wyjaśnieniem do zażalenia", wraz z którym przedłożyła oświadczenie, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie uczestniczenia w oględzinach z powodu wizyty w gabinecie okulistycznym. Następnie w dniu [...] października 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia, poprzez "stosowanie art. 88 § 1 K.p.a. w sytuacji jej oświadczenia z wizyty w gabinecie okulistycznym" oraz uwzględnienie – w tym zakresie – jej wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy odmówił skarżącej uzupełnienia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia jej wniosku. W skardze do Sądu M. B. zarzuciła organom bezzasadne przyjęcie, jakoby odmówiła okazania przedmiotu oględzin, skoro nie było jej w tym dniu na nieruchomości. Ponownie stwierdziła, że znajdowała się w tym czasie w gabinecie okulistycznym, co potwierdza złożone do akt oświadczenie. Zwróciła uwagę, że nie jest równoznaczne powoływanie się przez organ na dwie różne czynności – brak udziału w podejmowanych czynnościach i nie okazanie przedmiotu oględzin. Zdaniem skarżącej w sprawie zostało pominięte, że adresowaną do niej przesyłkę zawierającą zawiadomienie o oględzinach odebrał jej domownik, podczas jej nieobecności. W takim stanie faktycznym sprawy, nie można było przyjąć, że skarżąca była prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin. Organy powinny natomiast czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, błędnie wskazano, że skarżąca nie brała udziału w oględzinach w dniu [...] sierpnia 2015 r. w godzinach od 9:00 do 9:30, skoro oględziny wyznaczone były na ten dzień w godzinach od 10:30 do 11:00. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 88 § 1 K.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł. Przewidziana w powołanym przepisie grzywna z tytułu bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin może być stosowana wobec świadka, biegłego, osoby trzeciej posiadającej przedmiot oględzin oraz strony postępowania. Grzywna ta stanowi środek przymusu, który służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, iż podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 K.p.a. Przepis art. 85 § 1 K.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, iż w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie ewentualnych odstępstw od zgłoszenia robót budowlanych na podstawie którego skarżąca zrealizowała budynek gospodarczy, trwa od [...] grudnia 2014 r., kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. na wniosek Prokuratora z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Od tamtej pory organowi nie udało się dokonać oględzin budynku. Podczas pierwszych oględzin w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca odmówiła udostępnienia jednego z pomieszczeń, natomiast podczas oględzin jakie miały miejsce [...] stycznia 2015 r. odmówiła okazania budynku powołując się na widoczną na zawiadomieniu datę [...] stycznia 2014 r. Kolejne zawiadomienie wystosowano do skarżącej w dniu [...] stycznia 2015 r., wskazując termin [...] lutego 2015 r. W zawiadomieniu wezwano skarżącą do udostępnienia wnętrza budynku, wskazano również na sankcje wynikające z art. 88 K.p.a. Także wtedy skarżąca odmówiła udostępnienia budynku. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] lutego 2015 r. poprzedzone odpowiednim zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., skarżąca oświadczyła, że nie otrzymała zawiadomienia. Następne oględziny wyznaczono na dzień [...] marca 2015 r. Wobec trudności w ustaleniu daty doręczenia przesyłki zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. wyznaczono kolejny termin oględzin na dzień [...] kwietnia 2015 r. Z adnotacji na przesyłce wynika, że skarżąca odmówiła jej odebrania. Poza sporem jest, że ponowny termin oględzin przedmiotowego budynku wyznaczono na dzień [...] maja 2015 r. Mimo odebrania przesyłki w dniu [...] kwietnia 2015r., skarżąca nie stawiła się na oględzinach. Wobec powyższego organ kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. wyznaczył następny termin na dzień [...] czerwca 2015 r. Skarżąca odebrała zawiadomienie w dniu [...] maja 2015 r. Z uwagi na wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2015r. o zmianę terminu oględzin, organ kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wyznaczył ponowny termin na dzień [...] lipca 2015 r. Zawiadomienie odebrała I. B. – siostra skarżącej, jako dorosły domownik. Także w tym dniu skarżąca nie była obecna na oględzinach w związku z czym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymanym w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 88 § 1 K.p.a., nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Niekwestionowanym jest również, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. pracownicy PINB w J. L. podjęli kolejną próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego. Skarżąca, pomimo prawidłowego zawiadomienia przez organ pierwszej instancji, nie brała udziału w wyznaczonych oględzinach, a także nie poinformowała o braku możliwości w nich uczestniczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z tej czynności procesowej wynika, że po wejściu przez upoważnionych pracowników organu pierwszej instancji na działkę, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, K. B., brat skarżącej będącej właścicielką działki, nie udostępnił wnętrz pomieszczeń przedmiotowego budynku gospodarczego. W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko organów nadzoru budowlanego, które wobec odmowy okazania przez skarżącą do oględzin wskazanego budynku, orzekły o zastosowaniu wobec niej środka przymusu w postaci grzywny, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu podniesione przez skarżącą argumenty, uzasadniające jej zdaniem, odmowę okazania do oględzin przedmiotowego budynku, są bezzasadne. Ponownie należy podkreślić, iż jakkolwiek w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie oględzin nie jest obligatoryjne, lecz w przypadku podjęcia przez właściwy organ decyzji o przeprowadzeniu tego dowodu na osobach posiadających ten przedmiot spoczywa obowiązek jego okazania w celu umożliwienia przeprowadzenia tego dowodu. Obowiązek ten może być wyłączony, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązałoby się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziłoby niepowetowaną szkodą bądź też byłoby – z obiektywnie uzasadnionych powodów – niemożliwe do zrealizowania. Takie okoliczności nie zachodziły w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że trafnie stwierdziły organy administracji obu instancji, iż skarżąca, pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin, co uzasadniało nałożenie na nią kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skarżącej podniesione w skardze. Podkreślenia wymaga, że istotnie przepis art. 88 § 1 K.p.a. rozróżnia sytuację, gdy grzywna nakładana jest z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa i za nie okazanie przedmiotu oględzin, choć nie wiąże z tym żadnych skutków. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że na podstawie wspomnianego przepisu niedopuszczalne jest wymierzanie stronom postępowania kary w postaci grzywny jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. W żadnym razie nie jest natomiast wykluczona możliwość nałożenia na stronę postępowania grzywny za nie okazanie przedmiotu oględzin. Mimo niefortunnego sformułowania używanego w zawiadomieniach o terminach oględzin, jak i samym postanowieniu o wymierzeniu grzywny, nie może być przecież wątpliwości, że chodziło w tym przypadku o nieudostępnienie budynku celem dokonania oględzin. Zgodzić należy się ze skarżącą, według której sama nieobecność na oględzinach nie oznacza jeszcze odmowy okazania jego przedmiotu. Zwrócić jednak należy uwagę, że skarżąca podczas oględzin jakie miały miejsce [...] grudnia 2014 r. [...] stycznia 2015 r. oraz [...] lutego 2015r. jednoznacznie odmówiła okazania budynku, co już wtedy było wystarczająca przesłanką do zastosowania kary. Wydaje się zupełnie niezrozumiałym, aby w czasie ponad 6 miesięcy organ nie był w stanie przeprowadzić jednego z kluczowych dowodów w sprawie. Ponadto pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie oględzin, skarżąca nie stawiła się na oględzinach w dniu [...] lipca 2015 r., co skutkowało tym, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 88 § 1 K.p.a., nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 872/15, oddalił skargę M. B. na powyższe postanowienie organu drugiej instancji. Nie można przy tym uznać za zasadne stanowiska skarżącej, która upatruje wadliwości zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w jej usprawiedliwionej nieobecności na oględzinach w dniu [...] sierpnia 2015 r. Biorąc pod uwagę, że odbiór zawiadomienia przez siostrę miał miejsce w dniu [...] lipca 2015 r. skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na wskazanie innego terminu. Nie wiadomo przy tym, na czym miałoby polegać uchybienie organu przy doręczeniu zawiadomienia o terminie oględzin bratu skarżącej. W myśl art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie w tym trybie określane jako zastępcze ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Osoba, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego nie może następnie skutecznie podnieść zarzutu, że nie zna treści pisma. Dla wypełnienia dyspozycji art. 43 K.p.a. okoliczności o tym charakterze w ogóle nie mają znaczenia. Jeżeli istnieją przeszkody w przekazaniu pisma, dana osoba powinna odmówić jego przyjęcia i oddania adresatowi, jeżeli natomiast podejmie się jego oddania następuje skutek w postaci doręczenia. Natomiast okoliczność, że brat skarżącej przyjął przesyłkę i podpisał zwrotne poświadczenie odbioru, nakazywał przyjąć organom, iż zobowiązał się on oddać pismo adresatowi, którym była skarżąca. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że doręczenie zawiadomienia o kolejnych już w sprawie oględzinach było skuteczne. Ponadto, omyłkowe wskazanie w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, że skarżąca nie brała udziału w oględzinach w dniu [...] sierpnia 2015 r. w godzinach od 9:00 do 9:30, zamiast wskazania, że nie brała ona udziału w oględzinach w dniu [...] sierpnia 2015 r. w godzinach od 10:30 do 11:00, nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle "protokołu oględzin" sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. oraz zgodnie z treścią pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], którym organ ten zawiadomił skarżącą o zamiarze przeprowadzenia oględzin, nie budzi wątpliwości rzeczywisty okres czasu, w którym podjęto kolejną nieudaną – z powodu nieobecności skarżącej – próbę przeprowadzenia oględzin wspomnianego obiektu budowlanego. Prawidłowo również organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., odmówił skarżącej uzupełnienia zaskarżonego postanowienia. Oczywistym jest, że żądanie skarżącej dotyczące uzupełnienia tego postanowienia poprzez "stosowanie art. 88 § 1 K.p.a. w sytuacji jej oświadczenia z wizyty w gabinecie okulistycznym" oraz uwzględnienie – w tym zakresie – jej wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zmierzało w istocie do merytorycznej weryfikacji zaskarżonego postanowienia, co w tym trybie jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.