II SA/Lu 949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 13 lutego 2014 r., znak: [...], nakazującą M. G. (dalej: skarżąca) dokonanie rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid.[...] w [...], gmina B. P., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że powodem wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o nakazie rozbiórki opisanego budynku było nieprzedłożenie przez skarżącą – w zakreślonym przez organ terminie – ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymaganej do legalizacji tego obiektu. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone we wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. W świetle bowiem art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), jak podkreślił WINB, w przypadku niezłożenia żądanych przez PINB w B. P. dokumentów, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że złożenie przez skarżącą w dniu 20 grudnia 2013 r. wniosku o przywrócenie terminu do wykonania obowiązku wraz z dokumentem potwierdzającym złożenie – w tej samej dacie – do właściwego organu gminy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej opisanego wyżej budynku, nie może mieć wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji podkreślił, że skoro postanowieniem PINB w B. P. z dnia 20 września 2013 r. zobowiązano skarżącą do złożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w terminie do 31 grudnia 2013 r., to złożenie przez nią wniosku o wydanie tej decyzji tuż przed upływem tego terminu, nie dawało podstaw do stwierdzenia, że zrealizowała ona nałożone na nią zobowiązanie. Okoliczności te bowiem świadczą o tym, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w celu wywiązania się z powyższego obowiązku. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca, wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie: - art. 8 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), poprzez pozostawienie bez rozpoznania jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów żądanych postanowieniem PINB z dnia 20 września 2013 r.; - art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; - art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, w wyniku wadliwego stwierdzenia, że skarżąca nie przedłożyła w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 17 listopada 2013 r. wystąpiła do Wójta Gminy B. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz do dnia 31 grudnia 2013 r. organ ten nie rozstrzygnął tego wniosku. Zdaniem skarżącej, podstawą do wydania decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie nie może stanowić ocena staranności jej działania, lecz rzetelnie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że opisany wyżej budynek mieszkalny został wybudowany w latach 1997-1998 bez wymaganego – w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – pozwolenia na budowę. Niekwestionowanym jest również, że na terenie, na którym zrealizowany został ten budynek, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. P., zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia 31 maja 2002 r. Rady Gminy B. P., obejmuje jedynie fragment miejscowości [...], a nie obejmuje swoimi ustaleniami terenu działki nr ewid.[...] Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle ustępu 2 tego artykułu w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, jak wynika z ustępu 3 artykułu 48 cytowanej ustawy, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przepisy art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymagają złożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2013 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, to jest: - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego; - oświadczenia skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to doręczone zostało skarżącej w dniu 2 października 2013 r. (k. 94 akt administracyjnych pierwszej instancji). W toku postępowania przed organami obu instancji, skarżąca, co jest bezsporne, nie złożyła wskazanych wyżej dokumentów. Natomiast w dniu 20 grudnia 2013 r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. P. pismo, w którym wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, wskazanych w opisanym postanowieniu organu z dnia 20 września 2013 r., do czasu wydania przez Wójta Gminy B. P. decyzji o warunkach zabudowy. Do tego pismo dołączyła kopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, datowanego na 17 listopada 2013 r., na którym widnieje prezentata Urzędu Gminy B. P., potwierdzająca złożenie tego wniosku do organu w dniu 31 grudnia 2013 r. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarżąca nie złożyła, czego nie kwestionowała w toku postępowania, żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, a także nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią – w trybie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane – obowiązku, co uzasadniało nakazanie jej rozbiórki opisanego budynku. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu to, że we wskazanym wyżej piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. skarżąca wniosła o "przedłużenie terminu" do złożenia tych dokumentów. Oczywistym jest bowiem, że nawet gdyby istotnie skarżąca – z uwagi na opieszałość organu wykonawczego gminy – nie była w stanie w zakreślonym terminie przedstawić organom nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na obowiązek złożenia pozostałych dokumentów wymienionych w postanowieniu organu z dnia 20 września 2013 r. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, właścicielem działki nr ewid.[...] w [...], gmina B. P., na której wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę drewniany budynek mieszkalny jednorodzinny, nie jest skarżąca, lecz M. S., na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, które oceniły, że skarżąca nie dochowała należytej staranności wykonując nałożony na nią obowiązek przedłożenia – w terminie do 31 grudnia 2013 r. – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej omawianego budynku mieszkalnego. Skoro w dniu 2 października 2013 r. skarżącej doręczono odpis opisanego wyżej postanowienia PINB w B. P. z dnia 20 września 2013 r. (od którego nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia), to nie budzi wątpliwości, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopiero w dniu 20 grudnia 2013 r., a więc 11 dni przed upływem zakreślonego jej terminu, a przy tym mając na uwadze hipotetyczną choćby długość trwania postępowania administracyjnego w takiej sprawie, jak również to, że nie przedłożyła ona pozostałych żądanych dokumentów, należy przyjąć, że skarżąca nie podjęła wymaganych działań w celu wykonania w terminie obowiązku nałożonego na nią, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., II SA/Op 271/12, LEX nr 1234423). Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenie zasady zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)