II SA/Lu 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Zarządu Gminy L. z dnia [...]1996 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i stawek opłat za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 31 grudnia 1996 r. Zarząd Gminy L. podjął uchwałę Nr 24/96 w sprawie ustalenia zasad i stawek opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowych znajdujących się na terenie gminy L. oraz sieci kanalizacyjnej. W dniu 4 lutego 2013 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez oparcie treści uchwały na tym przepisie w sytuacji, gdy odnosi się on do innych stanów faktycznych. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że żaden przepis prawa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał upoważnienia ustawowego do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej. W szczególności za taką podstawę nie można uznać art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż dotyczy on opłat adiacenckich, nakładanych w drodze decyzji przez organ wykonawczy gminy na podstawie uchwały rady gminy już po wykonaniu danego urządzenia. Prokurator podkreślił, że nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli przedmiotowej uchwały późniejsza utrata przez nią mocy obowiązującej na skutek wejścia w życie uchwały Zarządu Gminy L. z dnia 25 maja 2000 r., gdyż skutki prawne uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia, co oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jej oparcie na dyspozycji art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w K. jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr 24/96 podjęta przez Zarząd Gminy L. w dniu 31 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia zasad i stawek opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowych znajdujących się na terenie gminy L. oraz sieci kanalizacyjnej. § 2 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały stanowi, że "włączenia się do sieci zainteresowany dokonuje na własny koszt po uprzednim uiszczeniu na konto Urzędu Gminy L. opłaty: za przyłączenie się do sieci wodociągowej [...] zł, za przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej [...] zł". Z kolei z § 3 wynika, że powyższa opłata może być: 1) rozłożona na raty, 2) obniżona o 50 % w sytuacji, gdy dochód miesięczny na 1 członka rodziny osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty nie przekracza 50 % średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Natomiast, jak stanowi § 4, wysokość opłat może być zmieniona na wniosek Kierownika Gminnego Zakładu Gospodarczego, jednak nie może przekroczyć wskaźnika wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych za miniony rok. Uchwała ta utraciła moc prawną z dniem wejścia w życie uchwały Zarządu Gminy L. z dnia 25 maja 2000 r. Nr 40/2000 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za podłączenie do sieci wodno - kanalizacyjnej znajdującej się na terenie gminy L. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że uchylenie zaskarżonej uchwały na skutek wejścia w życie późniejszej uchwały regulującej tę samą materię, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której ta uchwała weszła do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia, wywoływała ona skutki prawne. Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały zarządu gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną. Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę z rozstrzygnięciem stwierdzającym jej nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie. W związku z powyższym, sąd rozpoznał przedmiotową sprawę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że, wbrew stanowisku Wójta Gminy L., zaskarżona uchwała, podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jest aktem prawa miejscowego (określanym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminny). Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, właściciele gruntów są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń (opłaty adiacenckie). Z treści § 2, 4 oraz 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz. U. Nr 72, poz. 314 ze zm.), stanowiącego akt wykonawczy do art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że wysokość opłat adiacenckich ustala się w stosunku procentowym, biorąc za podstawę różnicę powstałą między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych, a wartością gruntu po ich wybudowaniu. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 50 % tej różnicy. Opłaty adiacenckie ustala zarząd gminy w drodze decyzji, zgodnie z uchwałą rady gminy. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że zarząd gminy nie miał kompetencji do przyjęcia art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jako podstawy prawnej nałożenia na mieszkańców gminy jednorazowej opłaty z tytułu przyłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Opłata adiacencka, o której mowa w tym przepisie, jest bowiem nakładana w drodze decyzji, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, w oparciu o ustalenia wydanej uprzednio uchwały rady gminy w tym zakresie, zaś wysokość tej opłaty jest uzależniona od różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie została podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie opłat w związku z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy L., na podstawie której zarząd mógłby ustalać wysokość tych opłat w drodze decyzji administracyjnych. Zarząd nałożył przedmiotowe opłaty w drodze uchwały, do czego nie był uprawniony. Ponadto wysokość opłat za przyłączenie do sieci została określona w oderwaniu od wzrostu wartości nieruchomości po przyłączeniu do sieci, co w sposób oczywisty narusza dyspozycję art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten nie mógł być zatem podstawą nałożenia na mieszkańców gminy Leśniowice obowiązku uiszczenia opłaty określonej zaskarżoną uchwałą. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznawał zarządowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą zarządu gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04). Nałożona w zaskarżonej uchwale opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż pozostałe jej przepisy pozostają w ścisłym związku z § 2, 3 i 4 tej uchwały. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.