II SA/Lu 950/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2007r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., Nr [...] ustalającą dla M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – gospodarczego (znajdującego się w głębi działki) poprzez dobudowę ganku wejściowego do części mieszkalnej na działce nr [...] przy ul. K w B. M. S. wnosił o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę istniejącego na działce nr [...] przy ul. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w głębi działki i posadowionego w granicy z działką nr [...] poprzez dobudowę ganku wejściowego o wymiarach 1,40x 4,40x 3,40m. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, uwzględniającej wniosek współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...] A. P. zarzucił, że niezakończona jest wznowiona sprawa dotycząca wydanego inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno – gospodarczego, który - jego zdaniem - jest wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdził, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję bowiem będzie ona negatywnie oddziaływała na jego posesję i obniży jej wartość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając sprawę ustaliło, że na wniosek U. i A. P. toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] Nr [...] udzielającej M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - gospodarczego na działce nr [...] położonej w B. . Prezydent Miasta w ramach tego postępowania decyzją z dnia [...]. stwierdził, że badana decyzja z dnia [...]. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ małżonkowie P. nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, ale organ odmówił jej uchylenia, ponieważ nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sprawa była następnie została była rozpoznawana przez Wojewodę a obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Zdaniem Kolegium postępowanie wznowieniowe pozostaje jednak bez wpływu na niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalno - gospodarczego. Budynek ten został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i faktycznie budowa została zakończona, co potwierdził w swoim piśmie z dnia 22 listopada 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . Zdaniem Kolegium prowadzone obecnie postępowanie wznowieniowe nie jest zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 §1 pkt 4 kpa uzasadniającym zawieszenie niniejszego postępowania. (wyrok WSA z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt [...] /LEX nr [...]/, w którym Sąd stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę. A contrario brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rozbudowę obiektu, gdy postępowanie wznowieniowe dotyczące pozwolenia na budowę tej inwestycji zakończyło się ostateczną decyzją, a toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. Kolegium uznało, że w tej sytuacji przewidziany do rozbudowy budynek mieszkalno - gospodarczy nie został wykonany samowolnie. Fakt istnienia samowoli budowlanej musiałby być stwierdzony w stosownym postępowaniu, na które można byłoby powoływać się w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu stanowi etap wstępny procesu zmierzającego do realizacji określonej inwestycji. Kwestie będące przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia 19 marca 2004r. reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm./. Ustawa ta stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotychczas obowiązujący zatwierdzony uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...]. /Dz. Urz. Woj. B.P. Nr 13, poz. 69 z późn zm./ utracił moc, a nowy nie został jeszcze uchwalony, dlatego uzasadnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ ustalił, że zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przed wydaniem decyzji zostały przeprowadzone wymagane przepisami odrębnymi analizy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/. W szczególności analiza obszaru objętego postępowaniem w zakresie jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 rozp.) – "Analiza obszaru sąsiadującego z działką nr 898 położoną w B. przy ul. K.". Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że planowany do dobudowy ganek ma być zlokalizowany z zachowaniem wymaganych odległości, przy czym podkreśliło, że kwestie te będą przedmiotem szczegółowej analizy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś zarzut , iż dobudowanie ganku wejściowego spowoduje obniżenie wartość jego nieruchomości oraz bliżej nieokreśloną szkodę nie są trafne. Kolegium podniosło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając zasadę zagospodarowania terenów, stwarza określone ograniczenia w korzystaniu z nich przez właściciela. Wyraźnie to formułuje art. 6 ust. 1 ustawy stanowiąc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Każdy ma także prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem Kolegium ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została skarżącemu zapewniona, ale nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesu osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999r. sygn. akt II SA/Od 2256/97). Skargę do sądu administracyjnego wniósł A. P., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącego decyzja narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana inwestycja jest niezgodna z zagospodarowaniem działek sąsiednich, a więc narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Skarżący przypomniał, że dotychczasowy plan miejscowy przewidywał na tym terenie zabudowę jednorodzinną z możliwością uzupełnień, a zatem trudno uznać zabudowanie jednej działki dwoma domami jednorodzinnymi, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zarzucił również naruszenie art. 9, 10, 28 i 90§2pkt.1 kpa, ponieważ nie został wezwany do stawienia się osobiście na rozprawę przed Kolegium i złożenia wyjaśnień oraz dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie naruszył art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zostało ustalone, że w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, a formy architektoniczne i ich gabaryty są niejednorodne, są budowane zarówno jako budynki wolnostojące, jak i bliźniacze, a na terenie wielu działek znajdują się budynki gospodarczo - garażowe sytuowane w granicy z działkami sąsiednimi (nr 896, 895). Odnosząc się do zarzutu niewezwania skarżącego na rozprawę Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja został wydana na posiedzeniu niejawnym, co jest zgodne z art. 17 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art.50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. M. S. wnosił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ganku wejściowego do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w B. przy ul. K. Bezspornym jest, że dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: dotychczasowy plan miejscowy wygasł bowiem z dniem 31 grudnia 2003r. z mocy art. 87 ust.3, natomiast nowy plan nie został jeszcze uchwalony. W tej sytuacji nietrafne jest powoływanie się przez skarżącego na zapisy tego planu. Prawidłowe jest natomiast stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sprawie uzasadnione było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisie art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis precyzyjnie określa warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego ich łączne spełnienie daje podstawy wydania takiej decyzji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Przedmiotowy budynek mieszkalno - gospodarczy M. S. został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na sposób rozstrzygnięcia obecnej sprawy nie mogą mieć więc wpływu toczące się nadzwyczajne na postępowania dotyczące tego pozwolenia. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, co znalazło wyraz w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. W szczególności należy podkreślić, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, w tym także przeglądania akt, składania wniosków dowodowych i wyjaśnień. Odnośnie zarzutu, iż skarżący nie został powiadomiony o terminie rozprawy podnieść należy, ze obowiązujące przepisy jako zasadę wprowadzają rozpatrywanie wniosków w postępowaniu administracyjnym na posiedzeniu niejawnym, a przeprowadzenie rozprawy przewidują tylko wówczas, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (art.89§1kpa). W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania rozprawy, dlatego nieuzasadniony jest zarzut niepowiadomienia skarżącego o jej terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)