II SA/Lu 950/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 czerwca 2021r. Wójt Gminy Cyców odmówił przyznania Z. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem J. P.. W uzasadnieniu organ podał, że według zgromadzonych w sprawie dokumentów J. P. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolnością do samodzielnej egzystencji wydanym przez KRUS na stałe. Podczas przeprowadzonego wywiadu ustalono, że opieka, którą strona sprawuje nad ojcem jest wykonywana prawidłowo i faktycznie. Organ wskazał jednak, że strona posiada uprawnienia do świadczenia emerytalnego, które wypłaca KRUS, co stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Zdaniem organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności J. P.. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 ) wskazał bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tego względu, decyzje wydane z pominięciem wpływu sentencji wyroku TK na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zakwalifikować jako naruszającą przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Za trafnie natomiast Kolegium uznało stanowisko według którego przeszkodą do uzyskania świadczenia jest fakt ustalonego dla strony prawa do emerytury rolniczej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Do takiego wniosku, to jest odmowy przyznania świadczenia, prowadzi, zdaniem organu odwolawczego, wykładnia językowa (gramatyczna) tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj. Art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa , art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 77 kpa i art. 79 kpa przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2020r. poz. 111) kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w CBOSA). Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, data powstania niepełnosprawności ojca skarżącej. Tyle tylko, że i organ I instancji takiej interpretacji art. 17 ust. 1b nie zaprzeczał, podając natomiast jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego, co spotkało się z akceptacją również organu odwoławczego. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Rzeczywiście stosownie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W orzecznictwie wielokrotnie już zwracano jednak uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wspomnianego przepisu wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Jego literalne. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości. W wyroku z dnia 13 grudnia 2021r. ( I OSK 829/21. i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zaznaczył, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Prawdą jest, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu uprawnień reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. po. 174). Należy zatem uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2020 poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (I OSK 254/20 opubl. w CBOSA) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Cyców. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 1 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265). Obejmują one koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł.