II SA/Lu 951/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia 6 września 2012 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania H. i J. małż. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], nakazującej H. i J. małż. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 11,80 x 8,10 m na działce nr ewid. "x" w N., gmina [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 13 lipca 1999 r. H. i J. małż. S. dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,80 x 7,00 m na działce nr ewid. "x" w N., położonego w odległości 6,00 m od granicy działki. Pismem z dnia 30 lipca 2002 r. M. M. i J. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku gospodarczego na działce nr ewid. "x". W toku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że H. i J. małż. S. wykonali roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w powyższym zgłoszeniu, to jest wybudowali budynek o wymiarach 11,80 x 8,10 m w odległości 0,90 m od granicy działki. Postanowieniem z dnia 10 września 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał H. i J. małż. S. prowadzenie wskazanych robót budowlanych, wskazując, iż budowa takiego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 7 października 2002 r., nr [...], organ ten, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. następujących dokumentów: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz oceną z ich jakości oraz zgodności z przepisami prawa, decyzją o warunkach zabudowy i normami, 3. projektu robót niezbędnych do wykonania w celu zakończenia budowy, uwzględniających zmiany i przeróbki, z poszanowaniem interesów osób trzecich, 4. "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", 5. "wniosku o wydanie pozwolenia na wznowienie robót". W dniu 27 grudnia 2002 r. H. i J. małż. S. zwrócili się z prośbą o przedłużenie terminu wykonania obowiązków opisanych w powyższej decyzji, wskazując, iż zakreślony w tej decyzji termin jest zbyt krótki dla wykonania dokumentacji projektowej oraz uzyskania pozostałych żądanych przez organ dokumentów. Wobec niezłożenia przez inwestorów wskazanych wyżej dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. Postanowieniem z dnia 8 września 2005 r., nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił H. i J. małż. S. przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Pismem z dnia 20 października 2011 r. (data nadania: 15 maja 2012 r.) H. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powołaną decyzją tego organu z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Do wniosku strona dołączyła: - projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego na działkach nr nr ewid. "x" i "y" położonych w N., sporządzony przez B. S. (datowany na maj 2005 r.), obejmujący inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz oceną z ich jakości oraz zgodności z przepisami prawa, - decyzję Burmistrza [...] z dnia 6 marca 2003 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę wskazanego budynku gospodarczego. Organ ten postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...]. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], nakazującej H. i J. małż. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 11,80 x 8,10 m na działce nr ewid. "x" w N. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż w jego ocenie wątpliwe jest, by przedłożony projekt budowlany istniał w dacie przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Sami zobowiązani wnosząc w piśmie z dnia 27 lipca 2005 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazali, że nie udało im się znaleźć wykonawcy projektu budowlanego. Nadto, jak wskazał organ, to nie autor projektu budowlanego, lecz inwestorzy byli zobowiązani do przedłożenia organowi żądanej dokumentacji. Okolicznością bezsporną jest zaś, że dokumentów tych nie złożyli, zaś projektant nie był umocowany do działania w ich imieniu w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik. Przedłożonego projektu budowlanego nie można uznać za "nowy" dowód, nieznany organowi, który wydał decyzję w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż projekt ten był jednym z dokumentów, jaki winien zostać dołączony przez inwestorów na podstawie powołanej decyzji z dnia 7 października 2002 r., nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji H. S. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. art. 7, 11, 77 § 1 i 80, poprzez naruszenie zasad określonych w tych przepisach oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie istnieją nowe dowody uzasadniające uchylenie kwestionowanej decyzji. W ocenie strony nie ulega wątpliwości, że złożony przez nią projekt budowlany istniał przed dniem wydania decyzji o rozbiórce omawianego budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 6 września 2012 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji należycie wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ drugiej instancji podkreślił, że odwołująca się i jej mąż nie złożyli wymaganych dokumentów przed dniem orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo upływu blisko 3 lat od daty wydania decyzji nakładającej ten obowiązek. Ocenę tę potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż to nie projektant był obowiązany do złożenia przedmiotowego projektu budowlanego, lecz obowiązek ten ciążył na inwestorach. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła H. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 81 i 107 § 3, - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zawarcie w treści uzasadnienia wzajemnie wykluczających się twierdzeń, co do daty sporządzenia projektu budowlanego wykonanego przez B. S., - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez przyjęcie, że złożony przez skarżącą projekt budowlany nie stanowi nowego dowodu, o jakim mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2). Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ właściwy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powołanego przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi, iż wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, nie miały miejsca wadliwości w postępowaniu dotychczasowym, który mogłyby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Organ administracji zobligowany jest do wydania takiej decyzji nawet wówczas, kiedy znajdzie innego rodzaju wadliwość postępowania, jest bowiem ściśle związany przesłankami określonymi w art. 145 § 1 K.p.a., nie może więc w żadnym wypadku wyjść poza tak określone granice (C. Martysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, System Informacji Prawnej LEX, pkt II ppkt 2). Instytucja wznowienia postępowania należy do nadzwyczajnych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w K.p.a. Wznowienie postępowania polega więc na tym, że sprawa, która została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej jest ponownie rozpatrywana w administracyjnym toku instancji (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Warszawa 2012, System Informacji Prawnej Legalis, nb. 1). Prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], nakazującej H. i J. małż. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 11,80 x 8,10 m na działce nr ewid. "x" w N., gmina [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca powołała wyjście na jaw istotnego dla sprawy nowego dowodu istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nieznanego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w postaci datowanego na maj 2005 r. projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego na działkach nr nr ewid. "x" i "y", położonych w N., sporządzonego przez B. S., obejmującego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz oceną z ich jakości oraz zgodności z przepisami prawa. Podstawą prawną ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 października 2002 r., nr [...], był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), zgodnie z którym przed upływem terminu 2 miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego nakazuje – w drodze decyzji – wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy, zobowiązani do przedłożenia organowi żądanej dokumentacji, obejmującej m.in. przedmiotowy projekt budowlany, bezspornie nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Trafnie organy nadzoru budowlanego zwróciły uwagę, że autor projektu – B. S. nie był umocowany do działania w imieniu inwestorów w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik. Przedłożenie na obecnym etapie postępowania omawianego projektu budowlanego, nawet w sytuacji, gdyby projekt taki istniał już w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [...], nie mogło skutkować sanowaniem uchybień popełnionych przez skarżącą i jej męża w toku postępowania zakończonego powyższą decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r. Brak było zatem podstaw do uchylenia we wznowionym postępowaniu tejże decyzji. Należy również podkreślić, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, mąż skarżącej J. S. w dniu 29 lipca 2005 r. złożył pismo (datowane na 27 lipca 2005 r.), skierowane do organu w imieniu własnym oraz skarżącej, w którym to piśmie wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 6 czerwca 2005 r., stwierdził: "nie byliśmy w stanie wywiązać się z obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów w uwagi na trudności ze [...] znalezieniem wykonawcy dokumentacji. [...] Ponadto wykonujący dokumentację okazał się wykonawcą nieterminowym mimo licznych naszych monitów pod jego adresem". Wskazał również, iż w czasie, gdy upływał termin do złożenia odwołania od powyższej decyzji nie mógł złożyć wymaganych dokumentów, gdyż "wykonawca dokumentacji przebywał w tym czasie w szpitalu z powodu poważnej choroby serca" (k. 29 akt adm. I inst.). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).