II SA/Lu 952/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2007r. sprawy ze skargi B. i J. małż. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania B. i J. małż. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] znak: [...], nakazującej inwestorowi B. i J. małż. T. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...]i [...], położonych przy ulicy Ł. i K. w B., wykonanie w terminie do dnia 15 lipca 2006 r. robót polegających na: rozbiórce części obiektu usytuowanego na działkach o nr ewid. [...]i [...], wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działki o nr ewid. [...], od strony działek sąsiednich o nr ewid. [...] i [...] oraz wykonaniu elementów odwodnienia połaci dachowej w celu odprowadzenia wód opadowych na teren własnej nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i ustalił nowy termin na dzień 31 października 2006 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na wniosek Zarządu [...] przy ul. K. w B. w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], przy ul. Ł. w B., wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2005 r. organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt o długości 15-15,2 m i szerokości 5,60-7,40 m posiada różną pod względem materiałowym konstrukcję ścian. Ściana podłużna od strony wschodniej (działka nr ewid. [...]) i poprzeczna od strony północnej posiada stalową konstrukcję nośną, którą stanowią słupki stalowe uprzednio istniejącego ogrodzenia. Poszycie ścian stanowi blacha stalowa trapezowa mocowana za pośrednictwem profili stalowych do konstrukcji nośnej. Ściana południowa o grubości 0,24 m jest murowana, zaś ściana zachodnia (od strony nieruchomości inwestora) posiada konstrukcję drewnianą. Ściany wschodnia, południowa i północna posadowione są na betonowym cokole uprzednio istniejącego ogrodzenia, a ściana zachodnia posadowiona jest bezpośrednio na gruncie. Dach obiektu posiada konstrukcję drewnianą i pokrycie z blachy stalowej trapezowej. Podczas tej kontroli organ stwierdził również, iż obiekt ten został wybudowany w 1982 r. jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...]., znak: [...] . W trakcie kontroli w obiekcie znajdowała się tarcica, bloczki z betonu komórkowego, rury stalowe czarne i ocynkowane, drobny sprzęt budowlany w postaci betoniarek i taczek budowlanych. W ocenie organu pierwszej instancji ustalony w toku kontroli stan faktyczny wskazywał, że przedmiotowy obiekt przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Tym samym zdaniem organu, pomimo upływu 23 lat, obiekt ten nadal spełniał swoją funkcję zgodną z przeznaczeniem, ponieważ budynek mieszkalny dotychczas nie został zakończony oraz nie jest użytkowany. Na podstawie pomiarów usytuowania obiektu w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz opracowanego szkicu w terenie jego usytuowania organ ten stwierdził również, że powyższy obiekt częściowo narusza obecny stan prawny nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...], położonych przy ul. K. i Ł. w B.. Zdaniem organu pierwszej instancji, inwestor wykonując przedmiotowy obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania na okres realizacji budynku mieszkalnego, naruszył obowiązujące w okresie budowy przepisy techniczno-budowlane, to jest rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Naruszenie to polegało, jak podkreślił organ, na odprowadzeniu wód opadowych z połaci dachu na teren działki sąsiedniej oraz na tym, że ściana usytuowana przy granicy działki nie posiadała parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji nakładając obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi zaś na upływ terminu wykonania nałożonego przez ten organ obowiązku, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tej części oraz wyznaczył nowy termin na dzień 31 października 2006 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu § 9 ust. 3 pkt 2 lit. "e" oraz § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) budowa budynków przeznaczonych do czasowego użytku inwestora lub wykonawcy na okres realizacji inwestycji budowlanej w obrębie granic terenu inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane także nie wymagają pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonych na terenie budowy. Nie jest ona również objęta obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 tej ustawy. Organ podkreślił, że działka o nr ewid. [...] położona w B., przy ul. Ł., oznaczona na mapie z dnia 15 kwietnia 2005 r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie uległa zmianie wielkością i kształtem w stosunku do mapy z 1982 r., kiedy działka odwołujących się posiadała nr ewid. [...]. Na działce tej B. i J. małż. T. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego z garażem oraz studni i szamba szczelnego na podstawie wskazanej wyżej decyzji z dnia 3 maja 1982 r. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że działka nr ewid. [...] stanowi teren budowy, zaś realizacja budynku dla potrzeb budowy na tej działce w świetle § 9 ust. 3 pkt 2 lit. "e" powołanego rozporządzenia oraz obecnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia. Jednak zdaniem organu, z treści art. 3 pkt 10 ustawy (definicja terenu budowy) wynika dla inwestora obowiązek objęcia całego terenu budowy (w tym zaplecza) projektem budowlanym i wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do całego tego terenu. W rozpoznawanej sprawie sporna część budynku przeznaczona do czasowego użytku inwestora lub wykonawcy na okres realizacji inwestycji budowlanej, wykonana została na części działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...], które nie zostały objęte projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 3 maja 1982 r. W ocenie organu oznacza to, iż nie wchodzą one w skład terenu budowy związanego z tym budynkiem, a to z kolei wskazuje, że brak jest koniecznej przesłanki do przyjęcia, iż realizacja przedmiotowego budynku przeznaczonego do czasowego użytku inwestora lub wykonawcy na okres realizacji inwestycji budowlanej jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się, co do nieprecyzyjnego oznaczenia działek w decyzji organu pierwszej instancji, wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego organ ten postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] dokonał sprostowania numerów przedmiotowych działek. Organ wskazał ponadto, iż niesłuszny jest również zarzut, jakoby w trakcie oględzin w dniu 9 maja 2005 r. pracownicy organu nie wnosili uwag, co do wskazanego przez skarżącego słupka granicznego. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że w dniu oględzin dokonano jedynie domiarów przedmiotowego obiektu w odniesieniu do istniejących obiektów. Czynności te umożliwiły zlokalizowanie obiektu w stosunku do zabudowy działek sąsiednich i sporządzenie szkicu sytuacyjnego przedmiotowego obiektu, z którego wynika, że w części jest zlokalizowany na działkach sąsiednich nr ewid. [...] oraz [...] Skargę do sądu administracyjnego złożyli B. i J. małż. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 20 k.p.a., poprzez uchybienie przepisom o właściwości rzeczowej, a także naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Zdaniem skarżących organ drugiej instancji naruszył również art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez podważenia zaufania do organu administracji publicznej oraz nieudzielenie pełnej informacji dotyczącej okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Nadto strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 oraz art. 29-39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), poprzez ignorowanie znaków geodezyjnych (słupka geodezyjnego) oraz wydanie orzeczenia w sprawie przez organ, który nie był właściwy do stwierdzenia granicy działek. W ocenie skarżących uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zostało prawidłowo sporządzone, ponieważ organ nie wskazał przyczyn, dla których jednym dowodom dał wiarę, innym zaś nie. Zdaniem strony skarżącej, wobec istniejącego sporu granicznego pomiędzy skarżącymi a Wspólnotą przy ulicy K.oraz wobec brzmienia art. 83 ustawy – Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do rozpatrywania niniejszej sprawy. W celu wydania bowiem decyzji organy te zmuszone były ustalić, gdzie przebiega sporna granica między działkami. Tym samym organy naruszyły art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 9 k.p.a. i przepisy Kodeksu cywilnego. Skarżący podnoszą, że przedmiotowy obiekt budowlany w całości zlokalizowany jest w granicach działki nr [...], wyznaczonych przez słupek graniczny. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzenie przez organ oględzin mających na celu zlokalizowanie przedmiotowego obiektu, zaś zastosowanie przez ten organ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i orzeczenia nakazu rozbiórki części przedmiotowego obiektu było całkowicie bezpodstawne. Skarżący zarzucają również organom obu instancji, iż nie odniosły się one do zarzutów podnoszonych przez nich w toku postępowania oraz nie wskazały, które części przedmiotowego obiektu znajdują się na działkach sąsiednich. Ponadto, jak podkreślają B. i J. małż. T., należący do nich budynek wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 maja 1982 r., a wielorodzinny budynek zrealizowano na sąsiedniej działce 14 lat później. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien był przyjąć, że przepisy naruszone zostały przez wykonanie obiektu należącego do Wspólnoty przy ulicy K., nie zaś – jak uznał organ – obiektu położonego na działce o nr ewid. [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem skargi na nią nie można uznać za zasadną. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1982 r. jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego, realizowanego przez B. i J. T. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. znak: [...] na działce nr ewid. [...] położonej w B . Nie jest również kwestionowana przez żadną ze stron okoliczność, że budowa budynku mieszkalnego – mimo znacznego upływu czasu – nie została jeszcze zakończona i nie jest on użytkowany, zaś przedmiotowy budynek gospodarczy nadal służy jako zaplecze budowy domu. Podkreślić należy, że obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego obiektu tymczasowego przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i aktów wykonawczych do tej ustawy nie wymagały dla realizacji obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania na okres realizacji inwestycji budowlanej, uzyskania pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu tymczasowego. Jednakże przepis § 9 ust. 3 pkt 2 lit. "e" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) dopuszczał budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych tylko na terenie budowy, to znaczy na terenie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki musiały mieć ściany i dach z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, a wody opadowe z dachu nie mogły być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) również dopuszczają realizację bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy). Obiekt taki, jeżeli jest sytuowany w granicy działki musi jednakże odpowiadać wymogom techniczno-budowlanym w zakresie zarówno bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jak i odprowadzania wód opadowych. Z powyższego wynika, że zarówno obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak i przepisy "starej" ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uprawniają inwestora, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, do realizacji na terenie budowy obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania, bez konieczności informowania o tym organów właściwych do wydawania pozwoleń na budowę oraz przyjmowania zgłoszeń. Taki obiekt – służący jako zaplecze budowy – może być zrealizowany na każdym etapie budowy obiektu realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. od chwili uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, aż do zakończenia budowy prowadzonej na podstawie tego pozwolenia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany jako obiekt służący budowie prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ale usytuowany został częściowo na gruncie przekraczającym teren budowy objęty pozwoleniem na budowę. Działka skarżącego nosi obecnie nr ewid. [...] i graniczy z działkami o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] [...] W czasie realizacji przedmiotowego obiektu działka sąsiednia nr ewid. [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa (w wieczystym użytkowaniu Wojskowego Zarządu Kwaterunkowego ) nie była jeszcze zagospodarowana i nikt nie zgłaszał uwag, co do nieprawidłowego użytkowania obiektu tymczasowego). Na początku lat 90-tych XX wieku, w związku z projektem podziału działki nr [...] pod zabudowę wielorodzinną, na wniosek Przedsiębiorstwa w B. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące zewnętrznej granicy działki nr [...] z działkami przyległymi. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Urząd Rejonowy w dniu [...] decyzji Nr [...], w świetle której po wznowieniu granic powierzchnie działek pozostały bez zmian. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (protokół graniczny, decyzja z dnia 21 sierpnia 1995 r.), przebieg wznowionej granicy znany był małżonkom T., którzy nie zgadzali się z nim i złożyli wniosek do Sądu Rejonowego o rozgraniczenie. Wniosek ten jednakże zarządzeniem z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt [...], z przyczyn formalnych (nieuiszczenia wpisu) został wnioskodawcom zwrócony. Działka skarżących nr [...], uwidoczniona na mapie z dnia 15 kwietnia 2005 r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, wielkością i kształtem nie uległa zmianie w stosunku do mapy z 1982 r., kiedy była jeszcze oznaczona nr ewid. [...]. Stąd też twierdzenia skarżących, że towarzyszący budowie budynku mieszkalnego obiekt tymczasowy, zrealizowali w granicach działki stanowiącej teren budowy, należy uznać za nieuzasadnione. Za nietrafny należy uznać także zarzut, że prowadzące postępowanie organy nadzoru budowlanego, wbrew swoim kompetencjom wynikającym z art. 83 Prawa budowlanego, dokonywały czynności rozgraniczeniowych, naruszając przy tym przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Organy orzekające w sprawie – wbrew twierdzeniom skargi – nie dokonywały czynności rozgraniczeniowych i nie ustalały przebiegu granicy między działką skarżących, a działką sąsiednią. Dokonywały one jedynie ustaleń, czy przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i wydały rozstrzygnięcie mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi. Ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że przedmiotowy obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych usytuowany został w części na nieruchomościach gruntowych poza terenem budowy, to taka realizacja tego obiektu naruszała przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem możliwe jest jedynie przez rozbiórkę części obiektu znajdującej się poza terenem budowy, tj. poza granicami działki objętej pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego oraz przez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działki i wykonanie elementów odwodnienia dachu obiektu zapewniających odprowadzanie wód opadowych na teren własnej nieruchomości. Mając powyższe na względzie należało uznać zaskarżoną decyzję za nienaruszającą prawo i skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.