II SA/Lu 956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Działu Świadczeń Filii Nr [...]Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] A. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych, należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. Prezydent Miasta L. w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175 poz. 1362 ze zm.) uchylił z dniem (...) lipca 2012 r. decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2010 r. przyznającą A zasiłek stały i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgromadzona dokumentacja wskazuje, że od czerwca 2011 r. córka strony reguluje opłaty czynszowe i zadłużenie za mieszkanie w kwocie (...) zł, o czym strona nie poinformowała pracownika socjalnego. Tym samym dochód strony od czerwca 2011 r. wynosi (...) zł i przekracza kryterium ustawowe, co oznacza, że od lipca strona nie kwalifikuje się do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Od powyższej decyzji A wniosła odwołanie, w którym podała, że z uwagi na pogorszenia stanu zdrowia zaczęło jej brakować pieniędzy na leczenie oraz koszty utrzymania mieszkania. Spowodowało to odcięcie mediów i powstanie znacznych zaległości czynszowych oraz zagrożenie eksmisją. To, że córka opłacała czynsz i zadłużenie nie stanowiło o zwiększeniu jej dochodu. Podniosła bowiem, iż córka jest osobą pełnoletnią, prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe, zameldowaną pod tym samym adresem co strona. Dlatego ponoszone przez nią opłaty organ winien potraktować jako solidarnie ponoszone koszty zamieszkania. Na zakończenie dodała, że odebranie jej zasiłku spowoduje pozbawienie jej środków do życia i funduszy na leczenie. Decyzją z dnia (...) września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. przyznającej A zasiłek stały i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił uznanie organu pierwszej instancji, iż wnoszone przez córkę odwołującej kwoty na czynsz i zaległości czynszowe stanowią jej dochód, co uzasadnia zastosowanie w sprawie regulacji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na zmianę (zwiększenie) dochodów strony. Stwierdził jednak, że zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, co oznacza, iż wywołuje skutki dopiero od chwili gdy stanie się ostateczna. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz odbiera, a przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany decyzji wiążąc z dniem lub miesiącem, w którym zaistniało lub z pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja. Ze względu właśnie na ten konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Na powyższą decyzję A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc te same argumenty co w odwołaniu, ponadto podając, że w chwili obecnej córka podjęła decyzję o wyprowadzeniu się z mieszkania, w wyniku czego od dwóch miesięcy zaprzestała uiszczać opłaty z tytułu czynszu i zadłużenia za mieszkanie, w którym obecnie mieszka sama. To zaś doprowadziło do zagrożenia eksmisją z zajmowanego mieszkania. Na zakończenie dodała, że jest osobą bardzo chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie kosztów leczenia i regulowanie bieżących opłat mieszkaniowych. Nie posiada żadnych środków do życia ani jakiegokolwiek dochodu, który pozwoliłby na zwrot udzielonej przez organ pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem wydane w sprawie decyzje administracyjne nie spełniają wymogów legalności, zarówno w aspekcie proceduralnym, jak i w świetle prawa materialnego. Mianowicie, kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), a w głównej mierze na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosując właśnie ten przepis organy obu instancji uchyliły decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2010 r. przyznającą skarżącej zasiłek stały oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne, z tym, że organ pierwszej instancji uczynił to z dniem (...) lipca 2012 r., co organ odwoławczy uznał za bezpodstawne uchylając zarówno decyzję organu pierwszej instancji, jak i decyzję pierwotną z dnia (...) kwietnia 2010 r., ustalając datę uchylenia tej ostatniej na dzień uostatecznienia się rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Zdaniem Sądu żadne z tak sformułowanych stanowisk nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Brak bowiem ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności należy podnieść, iż postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest "typowym" postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV k.p.a. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej, jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Art. 75 k.p.a. stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Co więcej z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2) . Innymi słowy udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu, od którego zależy możliwość zastosowania w sprawie określonego przepisu (tu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) następuje przez dowody bezpośrednie lub pośrednie. Jednocześnie rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oprócz powołania się na treść wywiadu środowiskowego z dnia (...) czerwca 2013 r. nie podjęły żadnej próby ustalenia istnienia okoliczności wpływających na możliwość zastosowania w sprawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Najistotniejsze natomiast w sprawie jest to, że przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej skutkujące uchyleniem decyzji dotychczasowej ze skutkiem na przyszłość muszą istnieć zarówno w dacie wydania decyzji uchylającej, jak i po jej wydaniu. Sam bowiem fakt zmiany sytuacji dochodowej w sposób skutkujący utratą prawa do świadczeń z pomocy społecznej nie jest wystarczający do uchylenia decyzji ostatecznej. Koniecznym jest jeszcze ustalenie, iż zmiana istnieje w chwili wydania decyzji, a nadto będzie trwać w przyszłości, co właśnie uzasadnia uchylenie decyzji ze skutkiem na przyszłość. Natomiast analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wskazuje w żaden sposób, że córka skarżącej w miesiącu czerwcu, lipcu i następnych regulowała opłaty czynszowe i zadłużenie za mieszkanie skarżącej, jak miało to miejsce w miesiącach poprzednich. Z oświadczeń złożonych w toku postępowania administracyjnego, zarówno przez skarżącą jak i jej córkę wynika, że czynsz oraz zaległości z tytułu opłat mieszkaniowych były uiszczanie jedynie w okresie od czerwca 2011 r. do maja 2012 r. Brak natomiast dowodów, że pomoc finansowa córki na rzecz skarżącej była świadczona również w czerwcu 2012 r. i miesiącach następnych, co uzasadniałoby utratę prawa do zasiłku stałego w lipcu 2012 r. i odpowiednio w kolejnych miesiącach. Co więcej z akt sprawy wynika, że córka skarżącej od czerwca 2012 r. pozostawała bez pracy (z końcem maja 2012 r. wygasł jej stosunek pracy) i od tego czasu nie uiszcza opłat za czynsz i nie reguluje zadłużenia w opłatach czynszowych. Jak natomiast wskazano wyżej, kwestia sytuacji dochodowej strony i jej rodziny ma istotne znaczenie również przy weryfikacji prawa do przyznanych decyzją ostateczną świadczeń. Przede wszystkim organ musi wykazać, iż sytuacja ta uległa zamianie. Jeśli bowiem organ ustali, że w istocie opłaty regulowane były przez córkę skarżącej jedynie w okresie od czerwca 2011 r. do maja 2012 r., to brak jest podstaw do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały od lipca 2012 r. O nienależnym świadczeniu (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej) skutkującym koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 106 ust. 5 tej ustawy) można mówić tylko w sytuacji zaistnienia przysporzenia majątkowego w danym okresie, o czym dodatkowo strona nie poinformowała pracownika socjalnego. Sens regulacji zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polega bowiem na tym, by pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania (wyrok z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/GI 984/08, Lex nr 553434). Z takich właśnie przyczyn ustawodawca wprowadził do ustawy o pomocy społecznej wymieniony przepis pozwalający na korygowanie dotychczasowo przyznanego uprawnienia w zależności od zmiany sytuacji w rodzinie osoby uprawnionej. Korekta taka powinna następować z uwzględnieniem momentu wystąpienia zmiany. Innymi słowy strona nie powinna być pozbawiona prawa do świadczenia w postaci zasiłku stałego na przyszłość, jeśli przysporzenie majątkowe miało charakter okresowy i uległo zakończeniu. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest daleko niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia (...) kwietnia 2010 r. przyznającej skarżącej zasiłek stały i składkę na ubezpieczenie zdrowotne, czy to od (...) lipca 2012 r. czy też (...) września 2012 r. (data wydania zaskarżonej decyzji, która jest decyzją ostateczną). Okoliczność uzyskania dochodu w miesiącu poprzedzającym miesiąc utraty prawa do świadczenia musi być bowiem ustalona w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. Dopiero ustalenie - przy udziale stron postępowania - w sposób nie budzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzja Prezydenta Miasta (...) wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 i art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił te decyzje. Ponadto wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy oraz przyznaniu radcy prawnemu ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia na podstawie art. 250 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić powyższe uwagi przy prowadzeniu postępowania i podejmowaniu rozstrzygnięcia.