II SA/Lu 959/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. II SA/Lu 959/17 Uzasadnienie Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania A. C. oraz odwołania Burmistrza Miasta Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0491 ha i nr [...] o pow. 0,0034 ha uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał że, decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Burmistrz Miasta Ł. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 0,1690 ha, stanowiącej własność A. i M. małż. [...] Powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki nr [...] o pow. 0,0491 ha i nr [...] o pow. 0,0034 ha, przeszły na własność Miasta Ł. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. w dniu [...] września 2015 r. Działka nr [...] przeznaczona została na utrzymanie i realizację drogi publicznej, klasy drogi zbiorczej, oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. symbolem "KDZ 3". Przeznaczeniem działki nr [...] według planu była budowa drogi gminnej, oznaczonej w planie symbolem "KDL 6". Z uwagi na nieosiągnięcie przez strony w trakcie rokowań porozumienia, co do wysokości odszkodowania za wymienione działki, na wniosek A. i M. małż. [...] z dnia [...] maja 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W toku postępowania, na zlecenie Starosty [...], w dniu [...] lipca 2016 r. został wykonany operat szacunkowy, w oparciu o który Starosta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] złotych. Nie zgadzając się z wysokością odszkodowania, odwołanie do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...], z zachowaniem ustawowego terminu złożył Burmistrz Miasta Ł.. Organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawą decyzji kasacyjnej było otrzymanie przez organ odwoławczy nowego operatu szacunkowego, w którym biegła uwzględniła część zarzutów odwoławczych. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], w kwocie jaka ustalona została w drugiej opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lipca 2016 r., tj. [...] złotych. Odwołanie od tej decyzji złożył Burmistrz Miasta Ł. oraz A. C.. Burmistrz Miasta Ł. wskazał, że w operacie jako przykłady transakcji sprzedaży niezabudowanych nieruchomości zostały uwzględnione działki znajdujące się w terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNU z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. Burmistrz zakwestionował fakt, że dla ustalenia odszkodowania wpływ miały ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie nieruchomości przeznaczone pod ulice, w sytuacji gdy działki przeznaczone do zabudowy osiągają dużo wyższe ceny. Skarżący wskazał ponadto, że w latach 2015-2016 M. Ł. wypłaciło na podstawie umów cywilnoprawnych odszkodowanie za 11 działek, które z mocy prawa stały się własnością Miasta Ł. w wysokości od 40 do [...] złotych za 1 m2. Strona podniosła, że w 2015 roku M. Ł. nabyło aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].04.2015 r. nieruchomość przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...], aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].11.2015 r. nieruchomość przeznaczoną pod drogi miejskie położoną przy ul. [...] w cenie po [...] złotych za 1 m2, aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. nieruchomość przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...] i aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].11.2015 nieruchomość przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...] w cenie po [...] złotych za 1 m2. Transakcje te nie zostały uwzględnione w wycenie przedmiotowych działek. Skarżąca A. C. w odwołaniu od decyzji Starosty [...] wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. poprzez podwyższenie odszkodowania stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie nie przychylenia się do powyższego żądania, strona wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów, jakie strony zgłosiły do operatu szacunkowego w odwołaniach. Jednocześnie wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2017 r. W postępowaniu przed Wojewodą A. C. dwukrotnie składała pisma procesowe. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. strona wniosła o wystąpienie przez organ odwoławczy do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W razie uwzględnienia zarzutów odwołania strona zażądała zobowiązania rzeczoznawcy do uzupełnienia dotychczasowego operatu, a nie wydania nowego. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) zwanej dalej ugn. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Ustalenie odszkodowania za przejętą pod budowę drogi publicznej nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji o odszkodowaniu na rzecz byłych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] stanowił operat autorstwa A. W. rzeczoznawcy majątkowego – nr upr. 6580. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż brak jest w nim jakiejkolwiek oceny operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r., na którym Starosta Ł. oparł swoje rozstrzygniecie, a zawarta w decyzji ocena dotyczy poprzedniego operatu z dnia [...] lipca 2016 r. W nowym operacie z [...] września 2016 r. biegła odrzuciła transakcję przy ul. [...] w Ł.. Jakkolwiek zmiana operatu szacunkowego nie dotyczyła znacznej części jego treści, to bez wątpienia z uzasadnienia decyzji winno wynikać dlaczego poprawiony operat, stanowiący nowy dowód w sprawie, organ I instancji uznał za wiarygodny, w szczególności, czy zmieniony w nowej opinii dobór nieruchomości podobnych, przyjętych za podstawę wyceny jest zdaniem organu prawidłowy. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a uwagi jakiej do wyceny nieruchomości zgłosiły strony w odwołaniach przekazał rzeczoznawcy majątkowemu. W odpowiedzi otrzymanej przez Wojewodę z dnia 8 sierpnia 2017 r. biegła stwierdziła, że analizą rynku objęty został obszar miasta Ł., gdzie zanotowano zbyt małą liczbę transakcji o przeznaczeniu drogowym, dlatego wycena została oparta na gruntach o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości. Biegła wskazała, że analiza gruntów inwestycyjnych z terenu miasta Ł. oraz gruntów drogowych z rozszerzonego rynku ([...], P., L., R. P.) pozwala stwierdzić, że ceny transakcyjne gruntów "drogowych" nie kształtują się poniżej cen gruntów inwestycyjnych. Transakcje drogowe z miast powiatowych, jak S., Ł., L. kształtują się średnio w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast transakcje gruntów inwestycyjnych (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) z terenu Ł. w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. W niniejszej sprawie, uzupełniające postępowanie dowodowe skutkowało uzyskaniem przez organ II instancji nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, w której wycena nieruchomości dokonana została w oparciu o ceny transakcji nieruchomości drogowych, a wartość przejętych przez gminę działek oszacowana została na kwotę [...]złotych. Biegła wycofała jednocześnie swoją wcześniejszą opinię z [...] września 2016 r. Nie można było w tej sytuacji uwzględnić wniosku, jaki w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. zgłosiła A. C. o wystąpienie przez Wojewodę w trybie art. 157 ugn do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, operat ten bowiem został przez rzeczoznawcę majątkowego wycofany i zastąpiony nową opinią. Podobnie nie mógł zostać uwzględniony wniosek o wystąpienie do organizacji rzeczoznawców o ocenę operatu z dnia [...] lipca 2017 r. (zawarty w piśmie z [...] sierpnia 2017 r.) ponieważ strona wniosek uzależniła od złożenia przez Burmistrza Miasta Ł. zastrzeżeń do tej opinii w zakreślonym w zawiadomieniu końcowym 7-dniowym terminie, co nie miało miejsca. Przedstawienie przez biegłą nowej opinii powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Sporządzenie nowego operatu i jego ocena dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji pozbawiłoby strony postępowania możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, co naruszałoby przepis art. 15 k.p.a., wyrażający podstawową zasadę postępowania administracyjnego, w postaci jego dwuinstancyjności. Decyzja organu I instancji wydana została ponadto z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez starostę dokonania w uzasadnieniu decyzji oceny operatu, na którym oparł rozstrzygniecie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji powinien podjąć z urzędu czynności, które będą służyły sprawdzeniu prawidłowości operatu szacunkowego, przy udziale stron postępowania. Szczególnie celowe wydaje się przeprowadzenie rozprawy, spełnione są bowiem przesłanki z art. 89 k.p.a., tj. zapewniłoby to przyspieszenie (uproszczenie) postępowania i jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego. Starosta Ł. dokona wnikliwej oceny operatu szacunkowego, w szczególności zbada, czy nowa opinia zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które mogłyby prowadzić do odmówienia jej wiarygodności. Ocena winna uwzględniać zarzuty i uwagi jakie zgłoszą do opinii strony przed organem I instancji i musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, tak by odpowiadało ono wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, należało orzec, jak w sentencji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda uznał, że w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wynika to z art. 16 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Nie znajdzie zatem w niniejszej sprawie zastosowania art. 136 § 2 i § 4 k.p.a., dodany przez art. 1 pkt 33 ustawy nowelizującej, który w nowym stanie prawnym mógłby stanowić podstawę dla wniosku A. C., jaki zgłosiła w odwołaniu oraz pismach procesowych z dnia 20 lipca i [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji merytorycznej bez przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...]. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli A. C. i M. C. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili decyzji naruszenie art. 24 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wskazali, że nie jest konieczne przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej. Podnieśli ponadto, że prowadzenie sprawy przez Wojewodę przyczynia się do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64 e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez Sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy brak postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będącym podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwić ma rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjęte w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził czyniąc wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, że organ odwoławczy winien pamiętać o treści art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem Wojewoda przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w ograniczonym zakresie, a następnie uchylając zaskarżoną decyzję zlecił uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a także pełne i wszechstronne ustosunkowanie się do operatu szacunkowego. Sporządzenie nowego operatu i jego ocena dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji pozbawiłoby strony postępowania możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, co naruszałoby przepis art. 15 k.p.a. wyrażający podstawową zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybiało art. 138 § 2 k.p.a. Analiza argumentacji skargi, jak i analiza akt sprawy nie wykazały wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.