II SA/Lu 96/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek -sprawozdawca, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant St. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]października 2004 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 pkt 4, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm) uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci S. i D. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniósł, że w okresie przejściowym to jest do dnia 31 sierpnia 2006 r. zainteresowani występują z wnioskiem o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania do organu właściwego, czyli zgodnie z unormowaniem art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Inny podmiot np. pracodawca nie może takiego wniosku przyjąć. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu pierwszoinstancyjnego zgodnie, z którym w stanie niniejszej sprawy właściwym do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest pracodawca. Decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego z powodu niewłaściwości organu do rozpoznania wniosku, pozbawiona jest podstawy prawnej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tej przyczyny. Gdyby skarżąca ubiegała się tylko o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku unormowane w art. 9, art. 13, art. 14 i art. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to podmiotem uprawnionym do rozpoznania wniosku byłby jej pracodawca. Natomiast w sprawie niniejszej skarżąca ubiega się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami unormowanymi w art. 12 ust. 1, art. 13 i art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli organem właściwym do rozpoznania winsoku jest kierownik GOPS działający z upoważnienia Wójta Gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż jeżeli w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, rozpoznając wniosek ustali on, że wnioskodawcy nie przysługuje dodatek, o którym mowa w art. 12 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinien on przyznać zasiłek rodzinny i pozostałe dodatki do zasiłku rodzinnego, a nie odmawiać tych świadczeń osobie uprawnionej i odsyłać ją do innego podmiotu. Kolegium Odwoławcze przeanalizowawszy pierwszoinstancyjne akta sprawy stwierdziło, że skarżącej przysługuje zasiłek rodzinny na córkę S., ale tylko do ukończenia prze nią nauki w szkole. Ustawa o świadczeniach rodzinnych dopuszcza wypłacanie zasiłku rodzinnego po ukończeniu 18 roku życia, aż do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia. Zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja szkoły nie obejmuje szkoły wyższej, czyli uprawnienie do wypłacania zasiłku rodzinnego tracone jest zwykle wraz z ukończeniem przez dziecko szkoły ponadgimnazialnej. Córka skarżącej ukończyła 19 lat i do dnia 20 czerwca 2004 r. kontynuowała naukę w Liceum Ogólnokształcącym zaś od 01 października 2004 r. podjęła naukę w szkole wyższej. W tej sytuacji skarżącej przysługiwał zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem za samotne wychowywanie córki S. jedynie do ukończenia przez córkę liceum. Natomiast dodatek z tytułu podjęcia przez córkę G.K. nauki poza miejscem zamieszkania nie przysługuje skarżącej gdyż, uprawnienie do tego dodatku wiąże się z podjęciem nauki w szkole gimnazjalnej lub ponad gimnazjalnej. Dodatek ten nie może pokrywać kosztów dojazdu dziecka do szkoły podstawowej lub wyższej. Ponadto Kolegium Odwoławcze analizując sytuacje faktyczną skarżącej uznało, że G.K. na syna D. przysługuje zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Natomiast rozstrzygnięcie co do dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna, w związku ze sprzecznościami w zeznaniach świadków, powinno zapaść po ponownym zbadaniu przez organ I instancji okoliczności faktycznych z tym związanych. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na decyzję organu odwoławczego, za jego pośrednictwem G.K. wniosła w dniu 31 grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. G.K. uzasadniając skargę, zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż uchylając decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, rażąco naruszyło prawo oraz bez podstawy prawnej odmówiło przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Motywując powyższy zarzut skarżąca podniosła, że zgodnie z unormowaniem art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach społecznych jej córka S. obecnie kontynuuje naukę w szkole zaś rok szkolny w przypadku szkoły wyższej trwa od 01 października do 31 września. Natomiast w czasie składania wniosku córka skarżącej S. kontynuowała naukę w szkole średniej, położonej w odległości 12 km od miejsca zamieszkania, dlatego za miesiące maj i czerwiec powinien być skarżącej wypłacony dodatek z tytułu dojazdu dziecka do szkoły z uwzględnieniem, że rok szkolny trwał do 31 września. W dalszej części skargi G.K. podważa moc dowodową notatki służbowej sporządzonej przez pracownika GOPS z rozmowy z sołtysem gminy M., ze względu na to, że informacje w niej zawarte nie zostały potwierdzone przez osoby w niej wymienione. Ponadto skarżąca wnosi o zastosowanie w jej sprawie art. 90 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz żąda by sprawa była rozpoznania przy jej udziale lub by wypłacono jej zaległe świadczenia wraz z odsetkami. Na zakończenie skarżąca podkreśla, że córkę S. i syna D. wychowuje samodzielnie bez wsparcia ze strony Gminy, której nawet bardzo dobre wynika w nauce jej dzieci nie skłoniły do udzielenia im pomocy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę na wstępie wyjaśnia z jakich przyczyn nie rozstrzygnęła sprawy co do meritum zaś w dalszej jej części podtrzymując motywację zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i dlatego niezależnie od podniesionych w niej zarzutów w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ. Stosownie do regulacji zawartej w art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sprawie, zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), które jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych wskazują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 11) uprawniając go do upoważnienia w formie pisemnej innych wskazanych w ustawie osób – do wydania decyzji (art. 20 ust. 3). Nie ulega jednak wątpliwości, że organ właściwy określony w ustawie – to organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, od których przysługuje odwołanie. Do wniosku takiego skłania unormowanie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym w sprawach nie uregulowanych w niniejszej ustawie (ustawie o świadczeniach rodzinnych) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie pierwszoinstancyjne unormowane zostało w ustawnie o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z dyspozycja powołanego wyżej przepisu art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych organem właściwym w pierwszej instancji do rozpoznawania spraw dotyczących realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych jest, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie regulując bezpośrednio postępowania odwoławczego od decyzji organów pierwszej instancji wydanych w spraw dotyczących realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, ogranicza się w art. 34 ust. 2 lit. a) powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do zmiany brzmienia art. 4778 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). W wyniku zmiany brzmienia art. 4778 § 2 pkt 1 ustawy kodeks postępowania cywilnego sąd powszechny stał się organem właściwym w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Biorąc zaś pod uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych unormowała postępowanie pierwszoinstancyjne w zakresie spraw regulowanych tą ustawą, sąd powszechny stał się organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji organów I instancji wydanych w zakresie spraw unormowanych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Właściwym do rozpoznania odwołania nie jest więc organ administracji publicznej wyższego stopnia – lecz inny organ wskazany w ustawie (art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Dlatego też powyższe przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji jest sąd powszechny. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego w tym względzie formułują również konkretne odrębności postępowania odwoławczego, co przekonuje o zasadności wyżej formułowanych wniosków odnoszących się do zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organem odwoławczym innym niż organ administracji publicznej może być sąd powszechny, którego zadaniem, jako organu rozpatrującego sprawę administracyjną jest merytoryczne załatwienie sprawy, nie zaś ocena prawidłowości działania organu administracji publicznej. Mając na względzie to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo obowiązywania w czasie orzekania przez nie zmiany wprowadzonej art. 34 ust. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozpoznało odwołanie od decyzji administracyjnej dotyczącej świadczeń rodzinnych wydanej przez organ I instancji stwierdzić należy, iż wydana przez nie w wyniku rozpoznania tegoż odwołania decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności określoną art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).